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“要改革現(xiàn)行征地制度，必須考慮如何解決地方政府的財(cái)政問題。應(yīng)在歸并、減少相關(guān)稅種的前提下，對(duì)不管是國(guó)有的還是集團(tuán)的建設(shè)用地開征土地財(cái)產(chǎn)稅，讓地方政府的財(cái)政能夠維持下去。”在接受中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)專訪時(shí)，中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎認(rèn)為，土地財(cái)政和土地金融的持續(xù)發(fā)展，使地方政府財(cái)務(wù)中蘊(yùn)藏的金融風(fēng)險(xiǎn)日益突出。

在關(guān)于土地改革的探討進(jìn)行20多年之后，我國(guó)由于政府壟斷征地、被征地農(nóng)民補(bǔ)償款較低等因素引發(fā)的社會(huì)矛盾依然相當(dāng)嚴(yán)重。接下來(lái)，征地制度改革必須要同步進(jìn)行。

中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)：當(dāng)前征地制度面臨的主要問題是什么？

黃小虎：現(xiàn)行征地制度最大的問題主要有兩個(gè)。一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，實(shí)際上就是按照農(nóng)地價(jià)格來(lái)補(bǔ)償。農(nóng)民被征地后，生活成本會(huì)高很多，依照農(nóng)地價(jià)格補(bǔ)償很難維持他們長(zhǎng)遠(yuǎn)的生計(jì)。理論上說(shuō)農(nóng)民可以再就業(yè)，但實(shí)際上農(nóng)民的文化水平、技能水平偏低，就業(yè)會(huì)很困難。

這個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)受到被征地農(nóng)民的強(qiáng)烈抵制，實(shí)際上已經(jīng)行不通了。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際補(bǔ)償已經(jīng)很高了，但沒有規(guī)范，誰(shuí)鬧誰(shuí)就可能補(bǔ)償多。還是要改革制度，加強(qiáng)規(guī)范才好。

第二，我們的土地制度還規(guī)定各項(xiàng)建設(shè)必須使用國(guó)有土地，這句話反過(guò)來(lái)說(shuō)就是集體的建設(shè)用地不允許進(jìn)入市場(chǎng)。就是說(shuō)農(nóng)民只能等著國(guó)家征地以后，才能被城市化。農(nóng)民不能運(yùn)用自己的土地資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)保值增值的功能，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)不能夠通過(guò)市場(chǎng)交易得到實(shí)現(xiàn)，這就意味著不可以通過(guò)自己的努力改變自己的經(jīng)濟(jì)地位，我們常說(shuō)這是對(duì)農(nóng)民權(quán)利的一種剝奪。這個(gè)問題是與全體農(nóng)民之間的矛盾。

中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)：說(shuō)到問題，就需要進(jìn)行改革。您認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)征地制度改革面臨的最大阻礙是什么？

黃小虎：政府經(jīng)營(yíng)土地。政府既管地，又賣地，既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員。要改革現(xiàn)行征地制度，就不能回避這個(gè)問題，如果不碰它，征地制度就改不動(dòng)。

當(dāng)然，政府也有難處，我們的土地有40%是基礎(chǔ)性、公益性的用地，這塊是凈投入；大約30%是工業(yè)用地，工業(yè)用地基本上是低價(jià)地，還要采取種種措施來(lái)招商引資，這一塊也是賠錢的；另外30%的經(jīng)營(yíng)性用地，通過(guò)招拍掛的方式來(lái)取得收入，用于資金平衡。

在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)比較多，投資很快就有收益，在一段時(shí)期內(nèi)可以達(dá)到平衡。但在中西部地區(qū)，由于相對(duì)來(lái)說(shuō)比較落后，很多錢投下去沒有太多企業(yè)進(jìn)來(lái)，企業(yè)進(jìn)來(lái)后收益也不好，稅收也很少，所以資金很難平衡。假如再允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，那政府可賣的地就少了，資金窟窿怎么補(bǔ)？建設(shè)怎么搞？這是很現(xiàn)實(shí)的問題，因此征地制度的改革遲遲沒有邁出步子來(lái)。

中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)：實(shí)際上地方政府對(duì)土地的依賴非但沒有減少，反而逐漸在加強(qiáng)。

黃小虎：對(duì)，這樣就出來(lái)一個(gè)新的東西：土地金融。就是拿著土地去抵押、去貸款。

現(xiàn)在清理地方債，大多數(shù)屬于土地金融。債務(wù)到期還不上怎么辦？銀行借新還舊。借新錢就要抵押新的土地，那就還要征農(nóng)民的地，這樣就形成一個(gè)惡性循環(huán)：不斷征地，不斷賣地，然后不斷抵押。

中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)：地方債里面土地融資占比多少？

黃小虎：所謂正規(guī)的地方債，現(xiàn)在全國(guó)還在少數(shù)地方搞試點(diǎn)，數(shù)量很少。地方債主要還是土地金融形成的，現(xiàn)在逐漸到了還款高峰期，問題就出來(lái)了?，F(xiàn)在中央緊急進(jìn)行地方債務(wù)審計(jì)，就是想把這個(gè)問題搞清楚。

中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)：基于地方政府這樣的財(cái)務(wù)背景，下一步土地制度改革具體應(yīng)該怎樣實(shí)施呢？

黃小虎：要改革土地制度，必須要讓城市的建設(shè)資金有一個(gè)新的渠道，來(lái)讓地方政府的財(cái)政維持下去?，F(xiàn)在我們主要是在增量土地上做文章，今后應(yīng)該在存量土地上做文章。第一，對(duì)不管是國(guó)有的還是集體的建設(shè)用地開征土地財(cái)產(chǎn)稅，土地財(cái)產(chǎn)稅國(guó)外已有成熟的經(jīng)驗(yàn)，他們的做法我們可以借鑒。當(dāng)然，征收財(cái)產(chǎn)稅要把我們現(xiàn)有的稅收進(jìn)行調(diào)整、歸并和梳理，然后對(duì)存量土地征稅。

第二，關(guān)于農(nóng)村的集體用地，我們承認(rèn)這塊地還是農(nóng)民的。要確保農(nóng)民的土地權(quán)益得到保障。由于改造后農(nóng)民土地的投資環(huán)境發(fā)生變化，地價(jià)升值，因此改造資金農(nóng)民要承擔(dān)一些，農(nóng)民集體可以用自有資金，也可以吸收社會(huì)資金。在新的機(jī)制下，城市發(fā)展所需資金，主要來(lái)自社會(huì)，而不是政府的投入。

這樣一來(lái)，政府的角色也發(fā)生變化了，不賣地就不是運(yùn)動(dòng)員了，政府的職能完全是裁判員，主要發(fā)揮管理、監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用。這時(shí)候政府還要不要征地，還是要征，但是只限于基礎(chǔ)性的、公益性的建設(shè)用地，而且征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能按照農(nóng)地標(biāo)準(zhǔn)來(lái)補(bǔ)償，應(yīng)該按照土地改變用途后的市場(chǎng)價(jià)來(lái)與農(nóng)民商量。征地補(bǔ)償費(fèi)超過(guò)一定額度的，可以發(fā)行土地債券。農(nóng)民如果不接受，那就應(yīng)該征收所得稅。按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償，農(nóng)民所得屬于財(cái)產(chǎn)收入。政府對(duì)居民收入征稅，天經(jīng)地義。