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受益者分擔(dān)，受損者補償

“應(yīng)該建立一個受益者分擔(dān)、受損者補償?shù)某鞘幸?guī)劃利益還原機制?！北本┐髮W(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃系主任呂斌對本刊記者說，“因為一個項目投下去，會導(dǎo)致土地的增值，這個項目擺在哪兒都行，可擺在你邊上，你就受益了，升值了。我們在這一塊的制度設(shè)計上很模糊，我們的公共財政實際上是為個人做了很多事情。正確的方法是，通過稅收來調(diào)節(jié)。”

從國際經(jīng)驗看，開發(fā)利益返還多是通過不動產(chǎn)稅的征收來實現(xiàn)，通行的做法是，以不動產(chǎn)的評估價值為稅基，按固定稅率定期征收。在美國，地方財產(chǎn)稅(課稅對象是納稅人所擁有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，其中房地產(chǎn)類不動產(chǎn)是主要稅基)占地方財政總收入的29%左右，占地方稅收總收入的75%左右。財產(chǎn)稅以財產(chǎn)的評估價值為計稅依據(jù)，其評估價值一般為市價的30%至70%，名義稅率為3%至10%，實際稅率為1%至4%。財產(chǎn)稅按季度、半年或年征收，全部收入用于中小學(xué)教育、治安、供電、環(huán)保等公共費用。

以不動產(chǎn)稅為地方稅的主體，與城市政府提供公共服務(wù)的職能一致，有利于形成“公共服務(wù)——不動產(chǎn)增值——稅入增長——提供更多公共服務(wù)”的良性循環(huán)，使城市政府專注于公共產(chǎn)品的供應(yīng)而不是土地的圈售，并可促進環(huán)境保護與土地集約利用。

中國古代開征的城市不動產(chǎn)稅——城郭之賦，流行于街市設(shè)立的兩宋時期，它支撐了《清明上河圖》所描繪的市井繁華。此前的中國城市，自戰(zhàn)國始，皆是封閉的坊里制，居住區(qū)以坊墻包圍，沿街禁設(shè)商肆，市場被安排在同樣被坊墻圍合的坊市。唐朝末年，坊里制開始瓦解，五代時期，城郭之賦始設(shè)，及至北宋，坊墻破除，開設(shè)街市，土地的商業(yè)價值顯現(xiàn)，城郭之賦被納入國家財稅制度的基本內(nèi)容，由宅稅和地稅兩項組成。其中，地稅是政府對城郭之內(nèi)除了官地之外的地產(chǎn)，無論是屋舍地基、空閑地段，還是菜圃園地等征取的賦稅；宅稅，又稱屋稅，為城郭之賦的正項，是政府對民間在城郭之內(nèi)的房產(chǎn)征取的賦稅，以間為單位征取，并按照房產(chǎn)坐落地段的沖要、閑慢、出賃所獲房租的多少確定不同的等級。

城郭之賦的開征，有利于公私利益的平衡，也培植了宋人重產(chǎn)權(quán)、講契約的商業(yè)意識，城市經(jīng)濟空前繁榮。華南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授田銀生的研究表明：宋代的城市和鄉(xiāng)村有了初步的分離，這在中國城市發(fā)展史上是具有劃時代意義的一次變化，其標(biāo)志是城市中的坊郭戶單獨列籍征稅，并且商稅收入超過農(nóng)產(chǎn)品的兩稅收入。

南宋覆滅之后，此種文明樣式失傳。及至近代上海設(shè)立租界，開征土地稅和房捐，以地價或房租為稅基，按比例稅率征收，原理與城郭之賦相似，租界當(dāng)局由此獲得發(fā)展能量，推動了大上海的崛起。在上海法租界居住的孫中山受此啟發(fā)，并援引美國學(xué)者亨利·喬治的學(xué)說論述平均地權(quán)，提出核定地價、照價納稅、照價收買、漲價歸公的土地綱領(lǐng)。在此思想指導(dǎo)下，1930年國民政府頒布《土地法》，開征地價稅、土地增值稅。

新中國成立后，1951年城市房地產(chǎn)稅開征——面向城市私有不動產(chǎn)業(yè)主，按其房地產(chǎn)的區(qū)位條件、交易價格等，確定標(biāo)準房價、標(biāo)準地價、標(biāo)準房地價，每年定期按固定稅率征收。此項稅收，終因私有不動產(chǎn)數(shù)量的縮減而無力支撐城市的公共服務(wù)；1954年，面向國營企業(yè)、機關(guān)、部隊、學(xué)校等占用的土地征收土地使用費或租金及地產(chǎn)稅的做法，被政務(wù)院叫停，使城市的公共財政失去重要來源，城市化長期停滯，甚至逆轉(zhuǎn)，終導(dǎo)致1988年憲法修正案出臺，將國有土地的使用權(quán)確立為可以轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)權(quán)，由此拉開中國快速城市化的大幕。