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“城市化為什么不能以這些老照片所反映的鄉(xiāng)村為基底，自然地生出呢？”

“這是我的家園，我能不能做主呢？我們?yōu)槭裁粗挥谐鞘械某鞘谢辉O(shè)定一個由村民們自主的現(xiàn)代化呢？”在“守望鄉(xiāng)土，呵護(hù)家園——嶺南水鄉(xiāng)樂從論壇暨第十八屆中國城市化論壇”上，城市規(guī)劃與設(shè)計專家吳文媛這樣追問，將話題引向深處。

支持吳文媛如此發(fā)問的事實包括，在被規(guī)劃在佛山東平新城范圍內(nèi)的樂從鎮(zhèn)大墩村、騰沖村，幼兒園、醫(yī)院、商業(yè)、休憩、禮堂等設(shè)施齊全，規(guī)章制度條分縷析，財務(wù)報表公開透明，村落自治有聲有色。

“這里已經(jīng)有了這么齊全的公共設(shè)施，為什么它不能自己現(xiàn)代化呢？”吳文媛說，“在我們設(shè)定的城市化程序里，缺失了農(nóng)村的現(xiàn)代化這一環(huán)。”

她的發(fā)言得到來自北京大學(xué)的城市設(shè)計研究專家韓西麗的呼應(yīng)，后者指了指會場上擺放著的當(dāng)?shù)厮l(xiāng)老照片，也是這樣一問：“城市化為什么不能以這些老照片所反映的鄉(xiāng)村為基底，自然地生出呢？”

問題所指，朝向了過去二十多年里，主導(dǎo)中國快速城市化的“核心工具”——《土地管理法》。

更高層次的問題

在改革開放肇始的1978年，中國的城市化率只有18.9%，甚至低于現(xiàn)在越來越多學(xué)者認(rèn)同的北宋時期20.1%的城市人口比例、南宋時期22.4%的城市人口比例。

2011年12月，中國社會科學(xué)院發(fā)布《2012年中國社會形勢分析與預(yù)測》藍(lán)皮書，相關(guān)人士披露，2011年中國歷史上第一次出現(xiàn)城市人口超過鄉(xiāng)村人口，城市化水平超過50%。這標(biāo)志著中國數(shù)千年來以農(nóng)村人口為主的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的一件大事。

盡管工作和居住在城市中的農(nóng)村戶籍人口大多處于“半城市化”狀態(tài)，這使城市化率達(dá)到50%的判斷有些勉強，但城市化水平快速提升已是不爭的事實。這當(dāng)中，頒布于1986年的《土地管理法》起到了關(guān)鍵作用。

1988年、1998年和2004年，《土地管理法》經(jīng)歷了三次修改，最具革命性的修改出現(xiàn)在1988年，確定了“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，“國家依法實行國有土地有償使用制度”。這次修改的依據(jù)是同年憲法修正案的規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！?/p>

1988年憲法修正案的背景是，1954年以后，中國建立了高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，與此相適應(yīng)，1954年經(jīng)中央人民政府政務(wù)院批復(fù)，企業(yè)單位、機關(guān)、部隊、學(xué)校經(jīng)政府批準(zhǔn)使用土地時，不必再向政府繳納租金或使用費。由此導(dǎo)致土地失去了商品的屬性，也不存在土地市場，基礎(chǔ)設(shè)施投入雖然帶來了土地增值，但它只為土地使用者免費地享用(只有少數(shù)私有房地產(chǎn)主還繳納城市房地產(chǎn)稅)，談不上土地融資與信用的建立，更談不上開發(fā)利益的返還。唯一可能的回報方式是，城市以公共服務(wù)補貼工業(yè)，再通過工業(yè)的利潤回收，但這入不敷出。

土地的無償、無限期使用，造成了利益的失衡，抽空了城市財政，使城市化失去動力。這一狀況終因1988年的憲法修正案成為歷史。此后建立的國有土地有償、有限期的土地使用制度，形成了以土地批租為基礎(chǔ)的地方土地財政模式，將中國的城市化送入快速增長的軌道。

更高層次的問題隨后出現(xiàn)。《土地管理法》確定的將集體土地征收為國有土地方可進(jìn)行城市建設(shè)，對被征收土地按原用途給予補償?shù)脑瓌t，使城市能夠以較低的成本覆蓋鄉(xiāng)村，后者不能正常分享城市發(fā)展的紅利，引發(fā)諸多矛盾。

從城市的角度來看，征收農(nóng)地時不給予市場價格補償，是因為土地的增值是城市公共服務(wù)投入的結(jié)果，農(nóng)村長期搭車沾光，從未為此付費，征收土地時當(dāng)然不該按市價論處。

接下來的問題是：是不是應(yīng)該為此設(shè)定一個付費渠道呢？此渠道不設(shè)，就可以低價征收嗎？