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中國(guó)新聞周刊網(wǎng)：此次底特律申請(qǐng)破產(chǎn)引起全世界轟動(dòng)，你認(rèn)為，它對(duì)中國(guó)的城鎮(zhèn)化有何警示意義？

李佐軍：底特律破產(chǎn)，對(duì)中國(guó)的城市建設(shè)和城鎮(zhèn)化推進(jìn)，有重要警示意義。一個(gè)制造業(yè)城市的興衰與一個(gè)國(guó)家的發(fā)展階段有很大關(guān)系，隨著美國(guó)工業(yè)化的推進(jìn)以及全球產(chǎn)業(yè)格局的重組，美國(guó)制造業(yè)的全球地位在下降，直接影響到底特律這樣的制造業(yè)城市的發(fā)展。底特律在汽車產(chǎn)業(yè)衰落之后，沒(méi)有隨著全球產(chǎn)業(yè)格局的調(diào)整而及時(shí)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

我國(guó)目前正處在大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，加速階段大概還會(huì)持續(xù)近20年，與美國(guó)相比，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程要落后很多。然而，我國(guó)城市的超高速發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)了很多問(wèn)題，比如“鬼城”和“城市病”等。我國(guó)很多城市建設(shè)過(guò)度超前，超越了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展階段，超過(guò)了市場(chǎng)的需求，“鬼城”會(huì)造成地方政府巨大的債務(wù)壓力。當(dāng)然，基于我國(guó)的體制，國(guó)家可以通過(guò)印鈔、發(fā)債、抵押融資、轉(zhuǎn)移支付等手段平衡地方財(cái)政收支的缺口，但這會(huì)帶來(lái)許多副作用和后遺癥。

科學(xué)合理地推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要以市場(chǎng)為主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。人的城鎮(zhèn)化需要有就業(yè)崗位，需要有產(chǎn)業(yè)支撐。隨著消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)以及國(guó)際產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局的變化，城市產(chǎn)業(yè)必須與時(shí)俱進(jìn)地轉(zhuǎn)型升級(jí)。底特律沒(méi)有培育汽車產(chǎn)業(yè)之后的接續(xù)產(chǎn)業(yè)，沒(méi)有相應(yīng)推進(jìn)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，因而導(dǎo)致就業(yè)崗位減少，人才流失，乃至基本的居民流失。

中國(guó)新聞周刊網(wǎng)：從目前來(lái)看，中國(guó)的哪些城市最有可能產(chǎn)生類似風(fēng)險(xiǎn)？

李佐軍：有兩類城市存在類似的風(fēng)險(xiǎn)。一類是資源枯竭型城市，我國(guó)有一批資源型城市存在資源枯竭現(xiàn)象，如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)；另一類是對(duì)房地產(chǎn)高度依賴的城市。這類城市通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的自我循環(huán)，雖然可以實(shí)現(xiàn)短期發(fā)展，但一旦房?jī)r(jià)下跌，就會(huì)遇到很大風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)新聞周刊網(wǎng)：事實(shí)上，這兩類城市的問(wèn)題都可以歸結(jié)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，要么過(guò)度依賴資源，要么過(guò)度依賴房地產(chǎn)，而缺乏系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)支撐。

李佐軍：沒(méi)錯(cuò)，產(chǎn)業(yè)是一個(gè)城市發(fā)展的基礎(chǔ)。城市居民生活水平的提高，就業(yè)問(wèn)題的解決，城市財(cái)政收入的來(lái)源，城市基礎(chǔ)設(shè)施的推進(jìn)，都依賴于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。只有產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展，并與時(shí)俱進(jìn)的地推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，政府、企業(yè)和個(gè)人等城市主體的正常收入和發(fā)展才能得到保障。一旦產(chǎn)業(yè)衰落，或者是接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)跟不上時(shí)代的步伐，就會(huì)對(duì)一系列的城市的各個(gè)主體產(chǎn)生或直接或間接的不利影響。

比如，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，政府的財(cái)政收入會(huì)減少，負(fù)債壓力增加。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，企業(yè)面臨生存問(wèn)題，市場(chǎng)需求和配套環(huán)境都就會(huì)受影響，企業(yè)的企業(yè)的盈利能力和競(jìng)爭(zhēng)力也會(huì)受影響將下降。對(duì)居民而言，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來(lái)，就沒(méi)有就業(yè)崗位，生活水平會(huì)下降。對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)，整個(gè)城市還會(huì)出現(xiàn)治安問(wèn)題，居住環(huán)境安全系數(shù)下降。所以產(chǎn)業(yè)出問(wèn)題，各個(gè)城市主體都會(huì)受到或直接或間接的影響，最后這個(gè)城市就會(huì)走向衰落，除非它能找到新的轉(zhuǎn)型升級(jí)出路。

資源型城市，尤其是資源將要枯竭的城市，它們往往產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，且產(chǎn)業(yè)高度依賴本地資源。在資源充足的時(shí)候，整個(gè)城市也很興盛，一旦資源減少，城市的活力和發(fā)展后勁就沒(méi)有了，我國(guó)很多城市處于這種狀況，跟底特律有相似性。而房地產(chǎn)依賴型城市涉及面更寬也類似，城市的制造業(yè)、服務(wù)員服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等沒(méi)有很好地發(fā)展起來(lái)，而是只有靠建房子房地產(chǎn)來(lái)支撐它的其發(fā)展，這在一些城市開(kāi)發(fā)區(qū)、新城區(qū)，或者郊區(qū)衛(wèi)星城、衛(wèi)星鎮(zhèn)都有這種情況很普遍。

在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)很好、房?jī)r(jià)上漲的時(shí)候，這類城市很風(fēng)光。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)很好，但沒(méi)有永遠(yuǎn)漲的房?jī)r(jià)，一旦房?jī)r(jià)不漲了或者下跌了，這一類完全依賴房地產(chǎn)及其相關(guān)行業(yè)發(fā)展的城市，就會(huì)面臨很大的問(wèn)題。

底特律實(shí)際上就是依賴汽車這個(gè)單一產(chǎn)業(yè)。后來(lái)，在全球產(chǎn)業(yè)格局變革的過(guò)程中，底特律沒(méi)有經(jīng)受住沖擊，整個(gè)城市賴以生存的支柱產(chǎn)業(yè)出了問(wèn)題。德國(guó)、韓國(guó)憑借它們的汽車質(zhì)量，保持了汽車行業(yè)的地位，新興國(guó)家又搶過(guò)來(lái)一些市場(chǎng)，在全球產(chǎn)業(yè)格局變革的過(guò)程中，底特律沒(méi)有經(jīng)受住沖擊，整個(gè)城市賴以生存的支柱產(chǎn)業(yè)出了問(wèn)題。中國(guó)的一部分資源依賴型和房地產(chǎn)依賴型城市，同樣可能出現(xiàn)跟底特律一樣的情況。

中國(guó)新聞周刊網(wǎng)：最近引起關(guān)注的“神木事件”是最好的例子，它靠神府煤礦發(fā)家，迅速?gòu)膰?guó)家級(jí)貧困縣躋身為全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，現(xiàn)在卻因經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下滑出現(xiàn)財(cái)政困難。這些資源型城市如何實(shí)現(xiàn)升級(jí)換代？

李佐軍：神木是典型的資源型城市，而且是后發(fā)的資源型城市，整個(gè)榆林市都是，那里靠豐富的煤炭資源迅速發(fā)展起來(lái)，因人口密度低，所以人均收入都很高。在煤炭行業(yè)發(fā)展不錯(cuò)的情況下很有錢，就設(shè)計(jì)了比較高的福利，包括免費(fèi)醫(yī)療、免費(fèi)教育等，現(xiàn)在遇到大環(huán)境的變化，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下滑，重化工業(yè)行業(yè)受到嚴(yán)重沖擊嚴(yán)重，煤炭需求大規(guī)模大幅降低下降，煤炭的價(jià)格下跌，造成很多煤炭企業(yè)虧損甚至破產(chǎn)，政府的財(cái)政收入大規(guī)模大幅度減少，原來(lái)按照比較高福利水平設(shè)計(jì)的保障體系就難以為繼，從而因而引發(fā)社會(huì)矛盾。

這類城市確實(shí)遇到了難以逾越的坎，很多問(wèn)題自身擺不平，比如資金鏈斷裂，社會(huì)穩(wěn)定無(wú)法維持等。它們未來(lái)的發(fā)展，要靠三個(gè)因素：一靠自救，二靠外部支持，三靠經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)。一些資源枯竭型城市也希望確實(shí)需要中央政府和上級(jí)政府給予對(duì)他們轉(zhuǎn)型升級(jí)提供某種的政策支持，國(guó)家發(fā)改委也已定了很多“資源枯竭型城市”作為政策支持對(duì)象，。這些城市未來(lái)的前景，一靠自救，二靠外部支持，三靠經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)。

現(xiàn)在一些城市確實(shí)遇到難以逾越的坎，很多問(wèn)題擺不平，比如資金鏈斷裂，社會(huì)穩(wěn)定無(wú)法維持，需要靠上級(jí)政府支持，尤其是如何進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，如何發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，合理開(kāi)采資源，如何進(jìn)行資源價(jià)格改革、稅費(fèi)改革等，上級(jí)政府都可以給予適度幫助，當(dāng)然但最主要的還是要靠自救，在資源枯竭之前，未雨綢繆，加快淘汰過(guò)剩產(chǎn)能，加快培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)，不能等到問(wèn)題很嚴(yán)重了再臨時(shí)抱佛腳。將來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)，對(duì)資源的需求可能會(huì)相應(yīng)提高。

中國(guó)新聞周刊網(wǎng)：底特律是因巨額債務(wù)而破產(chǎn)，中國(guó)目前地方債也在不斷攀升，是否也會(huì)出現(xiàn)破產(chǎn)危機(jī)？

李佐軍：中國(guó)地方政府在法律上是不可能破產(chǎn)的。美國(guó)是聯(lián)邦制，它們的地方政府在法律、財(cái)務(wù)上是相對(duì)獨(dú)立的。我國(guó)地方政府服從中央政府的統(tǒng)一管理的情況下，地方政府在很多管理權(quán)限和財(cái)務(wù)上都是不獨(dú)立的，所以不存在法律意義上的“破產(chǎn)”。

最近若干年來(lái)，中國(guó)許多地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)比較重。公開(kāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映，有很多一些地方政府面臨比較很大的收支缺口壓力。當(dāng)然背后的，在中國(guó)目前的體制下，它們化解的辦法有很多辦法，如果自身償還不了可以轉(zhuǎn)嫁，如轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)、老百姓和上級(jí)政府等，讓上級(jí)政府甚至中央政府來(lái)救，而中央政府最后無(wú)非就是印鈔票、發(fā)債券，最終還是由全體老百姓來(lái)承擔(dān)。但是轉(zhuǎn)嫁會(huì)帶來(lái)很多負(fù)外部性，給其他的主體帶來(lái)很大副作用，所以我們還是要高度重視地方債務(wù)問(wèn)題，盡可能控制地方債務(wù)過(guò)快增長(zhǎng)。

如果地方債繼續(xù)膨脹下去，會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展環(huán)境惡化，失業(yè)率上升，政府財(cái)政收支缺口壓力增加，導(dǎo)致政府沒(méi)有錢解決老百姓的福利保障和民生開(kāi)支問(wèn)題，影響地方社會(huì)穩(wěn)定。在我國(guó)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還會(huì)轉(zhuǎn)嫁到外部，除了轉(zhuǎn)嫁給當(dāng)?shù)乩习傩?、?dāng)?shù)仄髽I(yè)之外，還可以轉(zhuǎn)嫁給上級(jí)政府，讓上級(jí)政府甚至中央政府來(lái)救，而中央政府無(wú)非就是印鈔票、發(fā)債券，最終還是由全體老百姓來(lái)承擔(dān)，為中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)制造麻煩，對(duì)老百姓的利益造成很大損害。

中國(guó)新聞周刊網(wǎng)：底特律破產(chǎn)之后，美國(guó)聯(lián)邦政府并沒(méi)有救市，這樣就把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在一個(gè)城市，而沒(méi)有轉(zhuǎn)嫁到外部，這種做法中國(guó)是否可以借鑒？

李佐軍：我覺(jué)得可以借鑒，盡管中國(guó)的體制和美國(guó)不一樣，不可能完全照搬，但是這個(gè)方向、思路、原則是可以借鑒的。破產(chǎn)實(shí)際上是一個(gè)止損的辦法，也是一個(gè)把責(zé)任、權(quán)利邊界厘清的辦法，符合公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)規(guī)則要求。一個(gè)城市沒(méi)搞好，它就要承擔(dān)相應(yīng)的代價(jià)，不能讓別人去承擔(dān)。通過(guò)“破產(chǎn)”，一方面是止損，一方面是維護(hù)了社會(huì)公正。而中國(guó)地方政府債務(wù)進(jìn)行外部轉(zhuǎn)嫁的方式，實(shí)際上影響損害了社會(huì)公正，也影響了其他發(fā)展得好的地方的積極性。如果每一個(gè)城市都弄得資不抵債，又反正有人兜底，可以都就可把問(wèn)題推給上級(jí)政府，推給國(guó)家全體老百姓，推給下一任，這就會(huì)有形成巨大的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，形成很不好的示范效應(yīng)。

所以，我們應(yīng)該設(shè)計(jì)更完善的責(zé)任追究制度，重大的投資決策失誤，只要不是因?yàn)椴豢煽咕艿耐獠吭蛟斐傻木薮蟮奶潛p，都要追究到原始的決策者，哪怕他已經(jīng)調(diào)離崗位。當(dāng)然，比較麻煩的是到底如何追究這個(gè)失誤責(zé)任是一個(gè)難題有多大？到底是具體的方法涉及到經(jīng)濟(jì)處罰、黨內(nèi)處分，還是、行政處罰，還是要坐牢、法律責(zé)任，還是家產(chǎn)全部充公，這在操作上還不太具體，應(yīng)該要把這些問(wèn)題落實(shí)等。處理的基本原則是這還是責(zé)、權(quán)、利對(duì)稱的原則，以及損失和處罰對(duì)稱，有多大的權(quán)利，就要承擔(dān)多大的責(zé)任。決策好了可以享受榮譽(yù)，決策失誤了就要承擔(dān)應(yīng)有的代價(jià)。

美國(guó)是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，底特律采取破產(chǎn)保護(hù)的方式值得借鑒。如果一個(gè)城市確實(shí)資不抵債，申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)是相對(duì)合理的選擇。如果硬撐下去，反而會(huì)造成更大的損失，通過(guò)破產(chǎn)止損本身就是一種效益。中國(guó)一些產(chǎn)能過(guò)剩的行業(yè)和企業(yè)，以及負(fù)債過(guò)重的城市也可借鑒底特律的做法，確實(shí)資不抵債、經(jīng)營(yíng)難以為繼時(shí)可以申請(qǐng)破產(chǎn)，及時(shí)止損。將債務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的，也不利于實(shí)現(xiàn)整體資源的優(yōu)化配置。

中國(guó)新聞周刊網(wǎng)：中國(guó)的地方債已經(jīng)讓人情況堪憂，未來(lái)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，勢(shì)必會(huì)很可能繼續(xù)吹大地方債務(wù)泡沫，我們應(yīng)該如何防范系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生？

李佐軍：中國(guó)城鎮(zhèn)化的潛力還比較大，至少還有20年加速發(fā)展的潛力。城鎮(zhèn)化確實(shí)能優(yōu)化資源配置、提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)效率、擴(kuò)大內(nèi)需，這些都沒(méi)有問(wèn)題。問(wèn)題是以什么方式和模式來(lái)推進(jìn)，最重要的問(wèn)題是，是由政府主導(dǎo)，還是市場(chǎng)主導(dǎo)。我認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然的歷史過(guò)程，主要應(yīng)該靠市場(chǎng)主導(dǎo)，政府要順應(yīng)城鎮(zhèn)化的規(guī)律，按照市場(chǎng)的原則，進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，。政府絕對(duì)不能唱主角，不能跨越發(fā)展階段，拔苗助長(zhǎng)，不能為了追求自己的政績(jī)，人為地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，更不能把城鎮(zhèn)化搞成“造城運(yùn)動(dòng)”。

要推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須先推進(jìn)“城鎮(zhèn)化改革”，包括戶籍制度、土地制度、財(cái)稅制度、考核制度等改革，如果這些都改革都到位了，讓人口和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、不同的城市之間自由流動(dòng)，那么城鎮(zhèn)化就會(huì)健康持續(xù)地往前推進(jìn)，如果我們不先推進(jìn)“城鎮(zhèn)化改革”，而是在現(xiàn)有體制機(jī)制下推進(jìn)城鎮(zhèn)化，那一定會(huì)出現(xiàn)一系列問(wèn)題。城鎮(zhèn)化要遵循規(guī)律，循序漸進(jìn)，不要想一口吃成個(gè)胖子。

中國(guó)新聞周刊網(wǎng)：現(xiàn)在法律規(guī)定地方政府沒(méi)有發(fā)債權(quán)，只能通過(guò)投融資平臺(tái)融資，其間產(chǎn)生了很多黑箱操作，如果把發(fā)債權(quán)歸還地方，在資金的安全上是否更有保障？

李佐軍：地方發(fā)債比投融資平臺(tái)稍微好一點(diǎn)。投融資平臺(tái)是把政府作為企業(yè)來(lái)運(yùn)作，來(lái)滿足自己大規(guī)模建設(shè)發(fā)展的需要，這是這么多年來(lái)房地產(chǎn)高速發(fā)展的金融方面的推動(dòng)力。地方發(fā)債相對(duì)來(lái)說(shuō)要更規(guī)范一些，因?yàn)閭鶆?wù)是相對(duì)成熟的一個(gè)金融品種，有明確的法律邊界。但是在目前中央政府兜底的體制下，尤其是在沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督和懲罰制度的情況下，如果允許地方政府有發(fā)債權(quán)，那么作為一個(gè)責(zé)任主體，一旦發(fā)債出了問(wèn)題，就要能夠承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，如果沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督和懲罰制度，那么地方政府很可能就會(huì)超越自己的還款能力和發(fā)展階段，任意擴(kuò)大發(fā)債規(guī)模，沒(méi)有節(jié)制地發(fā)債，形成道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步加劇地方債風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)榉凑兄醒胝档?，中央政府是可以印鈔票的。

在美國(guó)，聯(lián)邦制下就不會(huì)出這種問(wèn)題，聯(lián)邦政府不會(huì)理你這事，所以，如果要把發(fā)債權(quán)下放給地方，我們要看地方政府是否具備發(fā)債主體的法律資格和條件，同時(shí)要建立相應(yīng)的約束、監(jiān)督和懲罰機(jī)制，以避免上述情況的出現(xiàn)。在目前體制下，我們地方政府發(fā)債，很有可能出現(xiàn)這種道德風(fēng)險(xiǎn)，就是超越自己的還款能力和發(fā)展階段，任意擴(kuò)大其發(fā)債規(guī)模。