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土地財(cái)政，有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，土地財(cái)政已成為地方債務(wù)最大的法律風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源。

“過(guò)于依賴土地財(cái)政的后果就是，地方債務(wù)的償還邏輯陷入了一個(gè)困境：為了避免出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)，則必須確保地方政府的土地收益；而為了防止房地產(chǎn)泡沫，又不能放松對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控。面對(duì)如此困境，一些人提出應(yīng)逐步解決地方債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)，即在目前地方政府無(wú)法擺脫土地財(cái)政的情況下，以時(shí)間換空間，適度放寬對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控，通過(guò)土地市場(chǎng)的適當(dāng)升溫來(lái)解決資金來(lái)源問(wèn)題?！瘪R光遠(yuǎn)說(shuō)。

“但也要看到，部分地區(qū)和行業(yè)的償債能力弱，如個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴較大，對(duì)這些存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，需要未雨綢繆?！必?cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)此分析說(shuō)。

發(fā)債可促進(jìn)法治

有專家認(rèn)為，從源頭上分析可以發(fā)現(xiàn)，地方政府的負(fù)債累累的問(wèn)題由來(lái)已久，而且缺乏法律依據(jù)。

來(lái)自中央財(cái)經(jīng)大學(xué)的研究者趙彥華在接受記者采訪時(shí)說(shuō)，地方債務(wù)的形成存在一定的歷史和現(xiàn)實(shí)原因：一方面在城鎮(zhèn)化加速的過(guò)程中地方政府的事權(quán)不斷擴(kuò)大，而另一方面在1994年分稅制改革后，地方財(cái)政收入占比不斷下降，很多地方僅能維持政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)和基本公共服務(wù)支出，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面已是捉襟見(jiàn)肘，對(duì)中央級(jí)財(cái)政項(xiàng)目和轉(zhuǎn)移支付趨之若鶩?？梢?jiàn)，依賴融資平臺(tái)、土地出讓金等渠道解決資金缺口，客觀上也屬無(wú)奈之舉。尤其是在全球金融危機(jī)后啟動(dòng)了經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，地方政府具體落實(shí)中央制定的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，得到了對(duì)地方融資放松管制的默許。

“在中央提出4萬(wàn)億的投資計(jì)劃后，地方政府隨即提出了總規(guī)模高達(dá)18萬(wàn)億元的投資的計(jì)劃，而這個(gè)數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出地方財(cái)政實(shí)際收入的數(shù)倍。很顯然，‘錢從哪里來(lái)’成為這些‘紙面數(shù)字’能否真正落實(shí)的關(guān)鍵。如果從深層體制根源來(lái)看，地方政府發(fā)債的真正根源在于當(dāng)前我國(guó)各級(jí)地方政府承擔(dān)的巨額‘隱性負(fù)債’和依靠賣地生存的財(cái)政狀況?！瘪R光遠(yuǎn)說(shuō)，我國(guó)目前的分稅制和預(yù)算法一方面將大量的地方性事務(wù)歸于地方，另一方面明令禁止地方政府發(fā)債和預(yù)算赤字。這樣的制度邏輯使地方政府的財(cái)務(wù)狀況一直呈現(xiàn)一個(gè)不能自圓其說(shuō)的扭曲狀態(tài)：一方面地方大量事務(wù)性建設(shè)呈現(xiàn)出對(duì)資金的極度渴求，另一方面，地方政府在法律規(guī)定不能負(fù)債的情況下，只能過(guò)度依賴銀行和土地收入，承擔(dān)巨額“隱性債務(wù)”。

不少業(yè)內(nèi)的專家認(rèn)為，就國(guó)際慣例來(lái)說(shuō)，地方政府發(fā)債的做法無(wú)可厚非，更是促進(jìn)法治政府建設(shè)的必由之路，關(guān)鍵問(wèn)題在于如何控制風(fēng)險(xiǎn)。

“從法治政府建設(shè)的角度而論，允許地方政府的發(fā)債，對(duì)于建立一個(gè)善治的、為地方負(fù)責(zé)的政府來(lái)說(shuō)，大有裨益。允許地方政府發(fā)債，實(shí)際上是直接把地方政府推向了市場(chǎng)，那些透明、善治且財(cái)力豐厚的地方政府發(fā)行的公債顯然更容易得到民眾的青睞。因此，發(fā)債在某種程度上可以作為衡量地方政府治理水準(zhǔn)和公共信用的一個(gè)透明指標(biāo)，這在一定條件下使得地方政府不得不需要維護(hù)和培育自身的信用。”馬光遠(yuǎn)說(shuō)，因此，地方發(fā)債的關(guān)鍵在于如何從制度設(shè)計(jì)上控制各種風(fēng)險(xiǎn)?！昂茱@然，地方債券的市場(chǎng)信用度不在于各個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)，而在于地方監(jiān)督是否有力和地方政府的行為模式，這是衡量地方善治的一個(gè)重要尺度”。

對(duì)此，馬光遠(yuǎn)建議，在給地方發(fā)債開(kāi)閘的同時(shí)，具體的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的設(shè)計(jì)一定要堅(jiān)持市場(chǎng)化的方向，不要搞審批、配額等給權(quán)力尋租留下空間的機(jī)制。一旦存在審批和配額，地方政府亦會(huì)不遺余力的通過(guò)“跑部錢進(jìn)”達(dá)到其目的，整個(gè)發(fā)債的機(jī)制將會(huì)被破壞，引發(fā)一系列的道德和法律上的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。中央政府相關(guān)部門只要管制好利率和用途，至于發(fā)債多少，發(fā)債的用途，應(yīng)該將主要的監(jiān)督權(quán)交給地方人大。

“這樣，地方政府發(fā)債的問(wèn)題由行政審批的問(wèn)題演化成市場(chǎng)選擇問(wèn)題，由政府信用演化成市場(chǎng)信用，由中央政府監(jiān)督演化成公眾監(jiān)督。這樣，政府發(fā)債的持續(xù)性、規(guī)模、債券的信用完全取決于公眾對(duì)地方政府治理水平的評(píng)價(jià)和監(jiān)督，而只有把監(jiān)督權(quán)力交給公眾，并且這種監(jiān)督有效，則地方政府發(fā)債就不會(huì)引發(fā)債務(wù)危機(jī)?！瘪R光遠(yuǎn)說(shuō)。