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土地財政，有業(yè)內(nèi)人士認為，土地財政已成為地方債務最大的法律風險來源。

“過于依賴土地財政的后果就是，地方債務的償還邏輯陷入了一個困境：為了避免出現(xiàn)違約風險，則必須確保地方政府的土地收益；而為了防止房地產(chǎn)泡沫，又不能放松對房地產(chǎn)的調(diào)控。面對如此困境，一些人提出應逐步解決地方債務的違約風險，即在目前地方政府無法擺脫土地財政的情況下，以時間換空間，適度放寬對房地產(chǎn)的調(diào)控，通過土地市場的適當升溫來解決資金來源問題?！瘪R光遠說。

“但也要看到，部分地區(qū)和行業(yè)的償債能力弱，如個別地方政府負有償還責任的債務負擔較重，部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大，對這些存在的風險隱患，需要未雨綢繆?！必斦肯嚓P負責人對此分析說。

發(fā)債可促進法治

有專家認為，從源頭上分析可以發(fā)現(xiàn)，地方政府的負債累累的問題由來已久，而且缺乏法律依據(jù)。

來自中央財經(jīng)大學的研究者趙彥華在接受記者采訪時說，地方債務的形成存在一定的歷史和現(xiàn)實原因：一方面在城鎮(zhèn)化加速的過程中地方政府的事權不斷擴大，而另一方面在1994年分稅制改革后，地方財政收入占比不斷下降，很多地方僅能維持政府日常運轉(zhuǎn)和基本公共服務支出，在公共基礎設施建設等方面已是捉襟見肘，對中央級財政項目和轉(zhuǎn)移支付趨之若鶩?？梢姡蕾嚾谫Y平臺、土地出讓金等渠道解決資金缺口，客觀上也屬無奈之舉。尤其是在全球金融危機后啟動了經(jīng)濟刺激計劃，地方政府具體落實中央制定的宏觀經(jīng)濟政策，得到了對地方融資放松管制的默許。

“在中央提出4萬億的投資計劃后，地方政府隨即提出了總規(guī)模高達18萬億元的投資的計劃，而這個數(shù)字遠遠高出地方財政實際收入的數(shù)倍。很顯然，‘錢從哪里來’成為這些‘紙面數(shù)字’能否真正落實的關鍵。如果從深層體制根源來看，地方政府發(fā)債的真正根源在于當前我國各級地方政府承擔的巨額‘隱性負債’和依靠賣地生存的財政狀況?！瘪R光遠說，我國目前的分稅制和預算法一方面將大量的地方性事務歸于地方，另一方面明令禁止地方政府發(fā)債和預算赤字。這樣的制度邏輯使地方政府的財務狀況一直呈現(xiàn)一個不能自圓其說的扭曲狀態(tài)：一方面地方大量事務性建設呈現(xiàn)出對資金的極度渴求，另一方面，地方政府在法律規(guī)定不能負債的情況下，只能過度依賴銀行和土地收入，承擔巨額“隱性債務”。

不少業(yè)內(nèi)的專家認為，就國際慣例來說，地方政府發(fā)債的做法無可厚非，更是促進法治政府建設的必由之路，關鍵問題在于如何控制風險。

“從法治政府建設的角度而論，允許地方政府的發(fā)債，對于建立一個善治的、為地方負責的政府來說，大有裨益。允許地方政府發(fā)債，實際上是直接把地方政府推向了市場，那些透明、善治且財力豐厚的地方政府發(fā)行的公債顯然更容易得到民眾的青睞。因此，發(fā)債在某種程度上可以作為衡量地方政府治理水準和公共信用的一個透明指標，這在一定條件下使得地方政府不得不需要維護和培育自身的信用?！瘪R光遠說，因此，地方發(fā)債的關鍵在于如何從制度設計上控制各種風險?！昂茱@然，地方債券的市場信用度不在于各個評估機構的評級，而在于地方監(jiān)督是否有力和地方政府的行為模式，這是衡量地方善治的一個重要尺度”。

對此，馬光遠建議，在給地方發(fā)債開閘的同時，具體的風險機制的設計一定要堅持市場化的方向，不要搞審批、配額等給權力尋租留下空間的機制。一旦存在審批和配額，地方政府亦會不遺余力的通過“跑部錢進”達到其目的，整個發(fā)債的機制將會被破壞，引發(fā)一系列的道德和法律上的風險和危機。中央政府相關部門只要管制好利率和用途，至于發(fā)債多少，發(fā)債的用途，應該將主要的監(jiān)督權交給地方人大。

“這樣，地方政府發(fā)債的問題由行政審批的問題演化成市場選擇問題，由政府信用演化成市場信用，由中央政府監(jiān)督演化成公眾監(jiān)督。這樣，政府發(fā)債的持續(xù)性、規(guī)模、債券的信用完全取決于公眾對地方政府治理水平的評價和監(jiān)督，而只有把監(jiān)督權力交給公眾，并且這種監(jiān)督有效，則地方政府發(fā)債就不會引發(fā)債務危機?！瘪R光遠說。