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●地方政府過于依賴土地財政，導(dǎo)致償還債務(wù)陷入困境：要避免違約，就得確保土地收益，而如此一來，又將導(dǎo)致房地產(chǎn)調(diào)控失靈

●允許地方政府發(fā)債，那些透明、善治的地方政府發(fā)行的公債更容易得到民眾青睞，這在某種程度上可以作為衡量地方政府的一個指標(biāo)

隨著歐美等一些國家的主權(quán)債務(wù)危機(jī)的陸續(xù)爆發(fā)，中國地方政府債務(wù)問題引起了國際和國內(nèi)社會的關(guān)注。中國國家發(fā)展和改革委員會、財政部、銀監(jiān)會于近日相繼表示：中國地方政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控，將進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險防范。

對于地方政府的債務(wù)問題，有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，地方政府債務(wù)問題背后所潛藏的問題和風(fēng)險，正逐漸成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的癥結(jié)之一。

負(fù)債究竟有多少

審計署今年6月27日發(fā)布的審計結(jié)果顯示：截至2010年年底，全國除54個縣級政府沒有政府性債務(wù)外，其余省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中60%是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。

為了徹底搞清楚地方政府的負(fù)債情況，審計署可謂“下了大工夫”。今年上半年，審計署開展了有史以來最大的地方債務(wù)清查工作。審計部門公開表示，全國審計機(jī)關(guān)4萬多人，按照“見賬、見人、見物，逐筆、逐項審核”的原則，對涉及債務(wù)的地方政府7.9萬多個相關(guān)部門單位、6500多個融資平臺公司、37萬多個項目、187萬多筆債務(wù)進(jìn)行了審計。結(jié)果顯示，地方政府性債務(wù)中，銀行貸款為84600多億元，部分地區(qū)的債務(wù)率高達(dá)100%以上，部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務(wù)規(guī)模大、償債壓力也比較大。

負(fù)債10萬多億元，地方政府能否償還？對此，審計署審計長劉家義稱，我國地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超出其償債能力。

財政部財政科學(xué)研究所一位負(fù)責(zé)人在解讀上述數(shù)據(jù)時也指出，10.7萬億元的負(fù)債規(guī)模從總量上來看，是在安全區(qū)內(nèi)。按照國際慣例規(guī)定的警戒線，債務(wù)負(fù)擔(dān)率占GDP不超過60%，我國地方政府性債務(wù)分為“政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)”、“政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)”、“政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)”三個部分，第一部分是地方政府實打?qū)嵉膫鶆?wù)，第二部分不是100%由地方政府來承擔(dān)，第三部分是政府承擔(dān)一定責(zé)任，后兩部分是或有負(fù)債，即使10.7萬億元債務(wù)都由政府承擔(dān)，占GDP20%多，也是在安全區(qū)內(nèi)。

不過，讓公眾疑惑的是，幾個部門報出的地方債務(wù)數(shù)據(jù)有些出入：審計署報出的是10萬多億元，央行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是14.4萬億元，銀監(jiān)會給出的數(shù)字則是9.1萬億元。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國民主建國會北京市委法制委員會副主任委員馬光遠(yuǎn)在接受《法制日報》記者采訪時說：“地方債務(wù)的統(tǒng)計出現(xiàn)差異是非常正常的。地方政府融資平臺不是唯一的主體，還有其他途徑，間接性的債務(wù)，包括隱形債務(wù)都是存在的。所以，如果讓100個機(jī)構(gòu)去統(tǒng)計地方債務(wù)，結(jié)果都會不一樣。從目前來看，這3個機(jī)構(gòu)對地方債務(wù)的基本定義不一樣，審計署用的定義比較寬，但是在人民銀行的定義中，14.4萬億元是貸款的概念，銀監(jiān)會也是貸款的概念。也就是說，現(xiàn)在無論是審計署還是人民銀行、銀監(jiān)會的統(tǒng)計數(shù)字，定義不一樣，統(tǒng)計的口徑和范圍也都不一樣?！?/p>

“我比較認(rèn)可審計署的統(tǒng)計數(shù)字，但審計署的統(tǒng)計數(shù)字也沒有將一些地方統(tǒng)計在內(nèi)，包括鄉(xiāng)級的地方政府。但有這3個數(shù)字，相比以前的賬目不清楚來說，已經(jīng)有了很大的進(jìn)步。”馬光遠(yuǎn)說。

償還邏輯陷困境

近日，多部委的負(fù)責(zé)人相繼表態(tài)，指出目前地方政府債務(wù)狀況仍屬“安全”：

“從相關(guān)債務(wù)指標(biāo)看，中國包括中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)在內(nèi)的政府債務(wù)余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不到50%，遠(yuǎn)低于發(fā)生債務(wù)危機(jī)的歐美國家?！眹野l(fā)展和改革委員會財政金融司司長徐林說，在中國出現(xiàn)政府性債務(wù)違約的可能性不大。

中國銀監(jiān)會的相關(guān)負(fù)責(zé)人也介紹說，今年上半年，銀監(jiān)會著力推進(jìn)地方政府融資平臺貸款的退出管理、合同補(bǔ)正、追加抵質(zhì)押物、增提撥備和提高資本占用成本等任務(wù)，目前，平臺貸款風(fēng)險整體可控。

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所的一位研究人員也向記者指出，有不少金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心，一旦個別地區(qū)出現(xiàn)地方債務(wù)危機(jī)，以中國現(xiàn)有財政制度，會如何處理？從統(tǒng)計數(shù)據(jù)比較分析來看，當(dāng)前雖然中國少數(shù)地方政府在經(jīng)過快速的債務(wù)擴(kuò)張之后可能出現(xiàn)財政較為困難的狀況，但中央政府的財政狀況良好。如果少數(shù)地區(qū)發(fā)生債務(wù)危機(jī)，中央政府應(yīng)當(dāng)有能力通過財政撥款或轉(zhuǎn)移支付等方式對這些地區(qū)進(jìn)行支援。

盡管目前地方政府的債務(wù)“可控”，但有研究者指出了在處理地方政府債務(wù)時應(yīng)該注意的幾個問題：從債務(wù)償還期限看，未來幾年將迎來還債的高峰，以3到5年的平均還款期計算，還債高峰將出現(xiàn)在2012年至2013年左右，加之屆時地方政府換屆等因素影響，導(dǎo)致地方債務(wù)違約的疊加因素會增加；從地區(qū)看，有78個市級和99個縣級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%；從債務(wù)來源和償還的途徑看，債務(wù)余額中銀行貸款為84600多億元，占全部債務(wù)的79.01%。而銀行的這些貸款，大多數(shù)是以土地做抵押或主要依靠土地收入償還。