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2013年，地方在土地出讓金上可說(shuō)賺了個(gè)“盆滿(mǎn)缽盈”，然而，國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人最近在答記者問(wèn)時(shí)卻提到，允許平臺(tái)公司通過(guò)發(fā)行債券用于“借新還舊”。這提醒土地財(cái)政的結(jié)構(gòu)調(diào)整或許已到了刻不容緩的時(shí)候。

“借新還舊”是一種特殊的貸款形式，指的是貸款到期（包括展期后到期）后未歸還，又重新貸款用于歸還全部或部分原貸款的借貸行為。借新還舊并不意味著償債壓力的緩解，往往只是將償債的壓力往后推遲而已。

對(duì)平臺(tái)公司而言，借新還舊并非今日新鮮事。2011年，審計(jì)署曾對(duì)全國(guó)省市縣三級(jí)地方債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，涉及融資平臺(tái)公司6576個(gè)，其中：358家存在借新還舊，借新還舊率平均為55.20%；148家存在逾期債務(wù)，逾期債務(wù)率平均為16.26%。

盡管審計(jì)署2011年第35號(hào)《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》指出了平臺(tái)公司數(shù)量多，債務(wù)規(guī)模大，部分存在管理不規(guī)范、盈利能力較弱等問(wèn)題，并提出了繼續(xù)清理規(guī)范平臺(tái)公司的審計(jì)建議，不過(guò)，平臺(tái)公司的借新還舊并沒(méi)因此而銷(xiāo)聲匿跡。

2013年年中，國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪曾以中國(guó)388家城投公司為樣本進(jìn)行了分析，稱(chēng)：“只有53%的樣本公司可以依靠自身財(cái)力償還估測(cè)的2013年利息和到期債務(wù)本金?！边@就是說(shuō)，這388家城投公司，有近半數(shù)需“借新還舊”過(guò)日子。

2013年12月30日，審計(jì)署發(fā)布的2013年第32號(hào)公告《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》雖然沒(méi)有披露平臺(tái)公司借新還舊情況，但公開(kāi)了地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率情況，并證實(shí)了地方債務(wù)增長(zhǎng)較快的事實(shí)。

截至2012年底，有2個(gè)省級(jí)、31個(gè)市級(jí)、29個(gè)縣級(jí)、148個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過(guò)20%。截至2013年6月底，地方政府債務(wù)總額為17.89萬(wàn)億元，較2010年底增長(zhǎng)66.93%，年均增長(zhǎng)22.75%。

雖然如審計(jì)署新聞發(fā)言人所言，與一些國(guó)家政府債務(wù)主要用于消費(fèi)性支出，缺乏自?xún)斝蕴攸c(diǎn)不同，我國(guó)政府性債務(wù)主要用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活條件改善相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)，大多有相應(yīng)資產(chǎn)和收入作為償債保障，但問(wèn)題在于這個(gè)償債保障并非可以高枕無(wú)憂(yōu)。

地方財(cái)政是名副其實(shí)的土地財(cái)政。不論是審計(jì)署2011年的地方債審計(jì)，還是2013年的審計(jì)，審計(jì)結(jié)果都提及了地方債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)程度較高問(wèn)題?，F(xiàn)在的麻煩就在于，在2013年土地出讓金“大豐收”背景下，平臺(tái)公司依然需要借新還舊。

麻煩更在于，2012年，中國(guó)M2/GDP之比已高達(dá)1.88倍，這意味著1元錢(qián)的貨幣供應(yīng)，只能拉動(dòng)五角三分的GDP。在資金使用效率如此低下的背景下，如果失去土地財(cái)政支撐，政府債務(wù)形成的建設(shè)項(xiàng)目，其未來(lái)的現(xiàn)金流和利潤(rùn)能否支撐得起償債壓力？

土地財(cái)政的“路徑依賴(lài)”，在短期內(nèi)不可能輕易擺脫，甚至還有可能面臨更大壓力。當(dāng)前，土地財(cái)政的最大危害，并不在于地方在土地上“賺了錢(qián)”，而在于地方在土地上“送了錢(qián)”，在于土地財(cái)政上嚴(yán)重的“緊”“松”不公平。

工業(yè)用地價(jià)格低廉，可以說(shuō)是眾所周知。雖然2009年5月國(guó)土部《關(guān)于調(diào)整工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施政策的通知》規(guī)定，工業(yè)用地?cái)M定的出讓底價(jià)應(yīng)按不低于實(shí)際各項(xiàng)成本費(fèi)用之和的原則確定，但在許多地方的執(zhí)行中實(shí)際并非如此。

商業(yè)用地成交價(jià)格，雖然看上去不低甚至很高，但與工業(yè)用地一樣由于招商引資的需要，在高地價(jià)背后往往有著各種名目的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金返還，地方政府有時(shí)也是賠錢(qián)的。這也是當(dāng)前一些地方營(yíng)業(yè)員比顧客多，但商貿(mào)綜合體依然層出不窮冒出的奧秘之一。

工業(yè)用地成交價(jià)格遠(yuǎn)低于各項(xiàng)成本費(fèi)用之和，商業(yè)用地成交價(jià)格雖然很高但背后獎(jiǎng)勵(lì)返還給企業(yè)的也多，土地財(cái)政真正賺錢(qián)的主要靠居住用地，這就是土地財(cái)政表面風(fēng)光無(wú)限賺了個(gè)“盆滿(mǎn)缽盈”，實(shí)際仍需“借新還舊”的根本原因。

地方債務(wù)增速驚人，從土地財(cái)政角度分析，與土地財(cái)政“緊”“松”不公平密切相關(guān)。土地財(cái)政僅僅在居住用地上賺錢(qián)顯然已“獨(dú)木難支”，土地財(cái)政的結(jié)構(gòu)調(diào)整或許已刻不容緩。