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本周專欄原定接著寫土地市場，不料才開了個頭，微信里跳出一條新聞，不得不停下來查證一番——“國土部官方微博‘國土之聲’發(fā)文稱，近日關(guān)于‘人口500萬以上特大城市不再安排新增建設(shè)用地’的報(bào)道，屬于媒體誤讀?！弊x到這條新聞的時侯，是1月13日下午。

怎么誤讀的？趕快找先前的報(bào)道來看。最早的“獨(dú)家報(bào)道”來自“新華新媒體”，原文很簡短：“國土資源部部長、國家土地總督察姜大明10日在全國國土資源工作會議上說，中央要求東部三大城市群發(fā)展要以盤活土地存量為主，今后將逐步調(diào)減東部地區(qū)新增建設(shè)用地供應(yīng)，除生活用地外，原則上不再安排人口500萬以上特大城市新增建設(shè)用地”。此新聞先出現(xiàn)在移動終端上，沒有通欄大標(biāo)題，只在文前用方括弧括出20來字的一句提要——“我國不再安排人口500萬以上特大城市新增建設(shè)用地”。

30分鐘后，各網(wǎng)絡(luò)媒體轉(zhuǎn)此消息，通欄大標(biāo)題就十分醒目。新浪網(wǎng)轉(zhuǎn)財(cái)經(jīng)網(wǎng)的是，“國土部：不再安排500萬人口以上城市新增建設(shè)用地”。鳳凰網(wǎng)房產(chǎn)頻道的更養(yǎng)眼，“國土部住建部將修訂‘城市邊界’，房價(jià)或?qū)⑸蠞q”！消息來源都是上引國土部姜大明部長的講話，其實(shí)內(nèi)里也報(bào)了“今后將逐步調(diào)減”、“除生活用地外”等限制條件，不過加上業(yè)內(nèi)人士的個人推測：“在嚴(yán)控新增建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模的背景下，短期來看，住宅地價(jià)或?qū)⑸蠞q，以彌補(bǔ)增量減少而帶來的土地財(cái)政缺失?！?/p>

兩天后，“國土之聲”發(fā)文糾正：“供地政策不是‘一刀切’，‘人口500萬以上特大城市不再供地’屬媒體誤讀”。該官方微博強(qiáng)調(diào)，姜部長就此講的是三句話，“這三句話，邏輯層層遞進(jìn)，不可割裂，而且每句話都有前提?！P活土地存量為主’、‘今后將’、‘逐步調(diào)減’、‘原則上不再安排’等限定字眼都表明了，今后對人口500萬以上特大城市的供地政策，不是從現(xiàn)在就‘一刀切’”。

一番正讀之后，讀者得到的信息是，國土部長并沒有宣布從現(xiàn)在起就對500萬人口以上的特大城市立刻不增加供地。只是為了矯正特大城市過快擴(kuò)張的趨勢，供地政策將逐步調(diào)整，在特大城市將以盤活土地存量為主，除生活用地之外，原則上不再安排新增建設(shè)用地。事情清楚了，這波“誤讀”總算過去了。

不過，我的問題還在。寫在了本文的題目上，問的是，偌大一個中華人民共和國，960萬平方公里，六百幾十個城市和將近兩萬個鎮(zhèn)，又處在較快的城鎮(zhèn)化歷史進(jìn)程之中，全國城鎮(zhèn)的供地——每年究竟增加多少城鎮(zhèn)建設(shè)用地——都由中央政府一個行政部門來決定并審批，究竟是不是一個合適的體制？國土部充當(dāng)全國城鎮(zhèn)之“供地部”，究竟能不能擔(dān)負(fù)得起為城鎮(zhèn)化合理配置土地資源的重任？

以本次“誤讀”為例，我以為“供地部”很難干好這檔子活兒。先說“500萬人以上特大城市”，這本身就是一個超模糊的概念。到底是城市市域范圍的人口，還是居住在城市市區(qū)（建成區(qū)）里的人口呢？這可差大了。據(jù)2010年第六次人口普查結(jié)果，上海總?cè)丝?300萬，城鎮(zhèn)人口占87.5％；重慶總?cè)丝?884萬人，城鎮(zhèn)人口僅占55％。說一個城市多少人口，多了少了都無妨。但扯上供地，厲害關(guān)系大了，不分清楚就不行。推而廣之，“500萬以上人口特大城市”，實(shí)際的城鎮(zhèn)化率個個不同，想“一刀切”也做不到，只有“一刀一刀”地切才行。

各城市的人口增長率也不相同。還是利用2010年第六次人口普查的資料，只須與第五次（2000年）的結(jié)果相比較，就知道不同的城市，有大不相同的常住人口之增長率。未來怕也是同樣的，有的城市很“招人”，有的城市則不那么有吸引力。不管人口的動態(tài)趨勢，斷然全國一個供地政策，那還有什么“以人為本的城鎮(zhèn)化”？

現(xiàn)有城市的土地利用狀況，差別不小。端看“城區(qū)人口密度”，僅在省會城市、計(jì)劃單列市以及直轄市之間，上下的幅度就很大。我看到的資料，市域范圍內(nèi)每平方公里人口——不算三沙市那樣不足1人的——幾十人的有之，幾千人的也有之。全部拿到北京城里由一個行政部門定奪，資源配置效果如何，可想而知。

至于“逐步調(diào)減”，“今后將”云云，更是模糊得可以。套用近日鐵道部門關(guān)于春運(yùn)期間能不能解決一票難求問題的公開回答，那也是“沒有時間表”的。說分步調(diào)減、將實(shí)施供地新政，但又沒有時間表，那調(diào)誰不調(diào)誰、什么時間調(diào)，各大城市就好好“跑部”吧。這邊廂，國務(wù)院一次次開會要求各部委減少行政審批；那邊廂，實(shí)際的審批需求又在不斷增加。不跑不批，誰知道那“逐步調(diào)減”、“今后將”又將落到哪個城市頭上？

再來一個“除了生活用地，原則上不安排增加建設(shè)用地”。聽起來很妥當(dāng)，決策人早就料到減供政策可能影響對房價(jià)的預(yù)期，再次牽動輿論的神經(jīng)，所以先埋下一筆，留下余地。殊不知在實(shí)際中，凡政府部門處理的事務(wù)，“原則上”就是最難掌握的原則。此言一出，批你增加供地可以，不批也可以，留給部門和官員的自由裁量空間太大了。

最要害的，是政府機(jī)構(gòu)決定供地時——無論是立碼增加（或減少）建設(shè)用地、逐步調(diào)減建設(shè)用地、還是“除生活用地外，原則上不增加建設(shè)用地”——究竟以什么為決策的依據(jù)？總?cè)丝?？城?zhèn)人口？變化的城鎮(zhèn)人口？人口密度或經(jīng)濟(jì)密度？想來想去，用哪個“根據(jù)”給土地資源配置帶來的麻煩都不少。比較而言，倘若以含義清楚論高下，此次新聞“正讀”好像還不如“誤讀”——管他三七二十一，凡500萬人以上特大城市從此一律不供地。就“一刀切”了，誰“跑部”也沒用，橫豎就是不再供地。這里有點(diǎn)經(jīng)濟(jì)含義：管制用語清楚，交易費(fèi)用通常比較低就是了。

進(jìn)一步要問，憲法和法律授權(quán)國土部決定全國所有城市的供地嗎？這其實(shí)是一個改革轉(zhuǎn)型期的懸案。本系列評論查驗(yàn)過，1988年全國人大修訂憲法有關(guān)土地條款的時候，在第10條原文“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”之后，加了一句，“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。從文本看，憲法說可轉(zhuǎn)讓的是“土地的使用權(quán)”，沒有、也不可能限定僅僅只有國有土地才有權(quán)轉(zhuǎn)。但后來的立法進(jìn)程，只在1990年通過“城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條列”，卻再也沒有通過一個關(guān)于集體土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的法條。這是下位立法沒跟得上憲法修訂的歷史欠賬。不過，如果“法無禁止即可為”，我國也并無一部“禁止集體土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓”的法規(guī)，集體土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓，也不好任誰說不合法就不合法的吧。

所以這些年以來，一直有農(nóng)村集體土地入市的探索。國家級的改革試驗(yàn)區(qū)里有，地方改革試驗(yàn)區(qū)里也有，不少非試驗(yàn)區(qū)其實(shí)也在進(jìn)行。外加地方立法（如2005年廣東省人大通過的地方法規(guī)），以及中央紅頭文件（如十七屆三中全會決定），一直在擴(kuò)充農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場的合法空間。集體建設(shè)用地的入市，難道不也是向城鎮(zhèn)化供地嗎？這樣看，國土部至少不是“唯一供地部”，發(fā)文件、宣示政策，總要與部門的法律地位和實(shí)際地位相符合才對。

剛剛公布不久的十八屆三中全會的決定，在經(jīng)濟(jì)改革方面確立了一條綱領(lǐng)，那就是“市場在資源配置中起決定性作用”。為此必須“加快完善市場體系”，其中包括“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。很明白，土地是經(jīng)濟(jì)資源，在利用中當(dāng)然要由市場起決定性的作用。建起了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，靠價(jià)格機(jī)制協(xié)調(diào)供求，當(dāng)然再也不需要國土部門那么辛苦，年年、月月、日日在那里給全國城鎮(zhèn)批地。那種模式根本不能有效配置土地資源，一不小心，還把不少官員活活批進(jìn)了貪腐的深淵。

當(dāng)然不可能一蹴而就。不過人們也真希望聽到，主管部門究竟打算如何推進(jìn)這場土地方面的實(shí)質(zhì)性改革？一步走不到，又準(zhǔn)備分幾步走？可惜，這方面消息雖然也有，但好像很少。聽來聽去，“主旋律”還是這特殊、那不行，這里打個折扣，那里加塊補(bǔ)丁，反正弄來弄去，土地還是被排除在“市場的決定性作用”之外，似乎唯有靠看得見的手來配置，中國城市化的土地利用才不至于天下大亂。

容在下問一句：真有那么一回事情嗎？