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回顧房地產(chǎn)十余年，雖然調(diào)控從未中斷，但房價持續(xù)走高，住房尤其是中低收入者的住房問題顯示出的矛盾越來越突出。近日，國務院會議決定，要健全保障房分配制度，推進公租房廉租房并軌。

對此，國務院發(fā)展研究中心金融所研究員、中國銀行(601988,股吧)業(yè)協(xié)會首席經(jīng)濟學家巴曙松表示，要確保保障房分配公平，最關(guān)鍵的是要對保障房概念有一個清晰的界定，明確制度框架。

保障房的20年歷史軌跡

《華夏時報》：從保障房建設的角度，你怎么看待當前我們的房地產(chǎn)調(diào)控政策？

巴曙松：2010年以來的房地產(chǎn)調(diào)控有幾條主線，即建立地方政府問責機制和擴大保障性用地、抑制投資和投機性需求。在這幾條主線的主導下，政府通過編制保障性住房建設規(guī)劃，逐步打開了保障房建設的困局?？梢哉f，這輪調(diào)控在很大程度上代表著房地產(chǎn)政策的保障屬性逐步過渡到了落實執(zhí)行層面。

但是，如果從更長時間的范圍來看，我國的保障性住房政策則經(jīng)歷了一個從加強到弱化，再到回歸的過程。

《華夏時報》：梳理這樣一個歷史軌跡，應該能讓我們更好地把握未來保障性住房的大規(guī)模建設。

巴曙松：對。1994年，首次提出經(jīng)濟適用房保障體系。到了1998年，23號文件標志著福利分房向住房貨幣化、商品化的轉(zhuǎn)變，同時確立了以經(jīng)濟適用房（當時叫“安居工程”）為主體的多層次房屋供應體系，這是歷史上第一個從制度層面清晰界定的一個針對不同收入家庭實行不同住房供應的政策。

但是到2003年，情況就不同了。18號文件的出臺明確了房地產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，提出要逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房，努力使住房價格與大多數(shù)家庭的住房支付能力相適應。這使得普通商品房逐步成為市場的供應主體，經(jīng)濟適用房的地位在實際執(zhí)行層面被不斷弱化。從數(shù)據(jù)上看，就是2003-2006年經(jīng)濟適用房新開工面積逐漸下降，供地面積受到壓縮，并在一定程度上惡化了保障性住房供應不足。

《華夏時報》：這種情況應該是直到2007年才有所改觀，我記得當年出臺的24號文件重點強調(diào)了住房的保障屬性。

巴曙松：保障性住房的供應不足，逐步惡化了城市中低收入家庭的住房問題，也引發(fā)了決策者對民生問題的擔憂。在這種背景下，國家在24號文件中才又重新強調(diào)建立健全城市廉租房住房制度，這標志著房地產(chǎn)政策又開始重新回歸住房的保障屬性。

但遺憾的是，這還是主要停留在政策層面，直到2010年10號文件出臺才轉(zhuǎn)向落實執(zhí)行層面。2011年，我國政府又提出當年建設各類保障房1000萬套，“十二五”期間建設3600萬套，從而到2015年末，保障房存量在中國住宅存量的結(jié)構(gòu)比重將達到30%左右，這說明保障房大規(guī)模建設的時代逐步來臨。這個建設目標不但表明中國房地產(chǎn)市場已經(jīng)由過度的商品屬性特別是金融屬性回歸到了保障屬性，也意味著中國的住宅市場“保障歸保障、市場歸市場”雙層格局的初步形成?？梢哉f，我國住房改革歷史上，同時也與城鎮(zhèn)化快速推進直接相關(guān)的保障房制度改革的大幕拉開了。

《華夏時報》：對這部大戲，你如何看？

巴曙松：從全國層面講，從2008年到2011年三年間，關(guān)于保障房建設目標的“大躍進”（2008年是747萬套，2010年是580萬套，2011年是1000萬套，“十二五”期間共建3600萬套，謂之“大躍進”并不夸張吧），這是歷史上少見的調(diào)整結(jié)構(gòu)比較大的。

在我看來，無論是在什么樣的背景下提出來的，保障房的建設都是影響非常深遠的一個事件。當然，大幕雖然已經(jīng)拉開了，但是因為國際國內(nèi)經(jīng)驗的相對缺乏，許多具體制度還有待落實完善，或者說，關(guān)于這部大戲的具體劇情和演出節(jié)奏還需要繼續(xù)通過頂層設計，給公眾提供一個清晰的框架。

新一輪的“城市再造”

《華夏時報》：你認為，這種基本框架的不清晰表現(xiàn)在何處？

巴曙松：在調(diào)研中了解到，最關(guān)鍵的就是保障房的含義被寬泛化，保障房的概念沒有一個明確的界定。2010年，“公租房”被作為一種新型的基本保障房被正式推出，而因其對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的認可，為部分地方政府在完成保障房建設任務過程中變換保障房的口徑提供了空間，使得保障房的范圍被不適當?shù)貙挿夯?，開發(fā)園區(qū)建設的職工宿舍、高校自建房、商品房配建房、集體宿舍，甚至農(nóng)村集體土地自建房均被不同程度地納入到保障房。而這種概念上的寬泛化成為滋生腐敗、尋租的誘因。

《華夏時報》：如何解決這種問題？

巴曙松：這需要構(gòu)建不同類型的保障房之間的“防火墻”，包括商品房和保障房之間，也包括不同保障房的口徑之間。也就是說，在保證“市場歸市場、保障歸保障”兩條線同步運行的同時，既要避免兩者之間的交叉和重合，更要保證各類不同口徑的保障房“名至實歸、各得其所”。

《華夏時報》：事實上，正是由于分配主體的界定非常模糊，準入條件又有不小的差異，實際操作存在很大的難度。具體來說，可行的保障房概念應該是怎樣的界定？

巴曙松：可以說，保障房概念的不清晰需要及早糾正，不然可能會導致十分顯著的分配不公。在我看來，首先要消除商品房與保障房之間的交集區(qū)域，也就是說，要把經(jīng)濟適用房和限價房排除出保障房的定義范圍，因為這兩類住房是商品與保障之間的模糊區(qū)，是滋生一系列尋租問題的根源。

其次，要以廉租房和公租房為主體，即廉租房建設重在財政與金融政策支持，公租房建設重在市場化運作與透明化分配管理。具體而言就是，廉租房主要針對的是最低收入家庭，公租房主要針對的是中低收入家庭、“夾心層高校畢業(yè)生”、進城務工職工，且“只租不售、退出自愿”。

第三，棚戶區(qū)改造住房在基本完成后，應退出保障房概念范圍。

最后，還要規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)、集休宿舍、農(nóng)村集體自建房、高校自建房，按差異化標準分別納入到公租房范圍。

《華夏時報》：“十二五”期間要建設3600萬套保障房建設，這意味著什么？

巴曙松：第一，這五年是保障房市場空前發(fā)展，也是中國房地產(chǎn)市場明顯調(diào)整的五年。據(jù)我計算，到“十二五”期末，保障房存量占比將達30%，能夠基本解決城市低收入家庭及人口的“住有所居”問題。

第二，如果以平均容積率為1.5計算，3600萬套保障房就需要14.4億平米的土地。因此，保障房的大規(guī)模建設也必然意味著新一輪的“城市再造”及大面積拆遷、改造和擴建過程。

保障房建設制度框架需明確

《華夏時報》：在保障房建設上，我們是不是缺少的不是政策，而是制度框架？那一個合理的“制度框架”是什么樣的呢？

巴曙松：首先要確立“適度居住權(quán)”的保障制度。政府為低收入家庭提供基本住房保障是世界各國普遍履行的政策責任。住房保障是國家的安全網(wǎng)之一，但是保障的基礎卻一定是符合國家發(fā)展階段與條件的“適度居住權(quán)”，如果超越經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，使得基本住房保障標準過分超越一國城市化的水平、超越城市平均的住房提供標準，則難以持續(xù)。目前，部分城市將保障標準由2000元提高至5000元，這相當于給中等收入家庭提供較高的保障，使住房的貧富不均擴大化。

其次，保障房政策要從注重發(fā)揮保障房促進投資、對沖商品房市場調(diào)整壓力的政策導向，轉(zhuǎn)為以民生為導向。簡而言之，就是說保障房的存在不是為了降低房價，而是完成政府應盡的基本責任。

除此之外，我認為保障房的覆蓋范圍與建設目標框架還應該確立以下原則，確立以城市常住人口住房缺口和低收入家庭住房可支付能力為供給與需求測算的客觀依據(jù)。比如說，無論是深圳（樓盤）還是浙江，為什么自己的保障房比例比較低，我們這兒戶籍人口都有房，不需要那么多房，保障房建給誰？這一點應該做一個長期的考慮。

還有，保障房建設在初始階段應該側(cè)重于供給端，以新建為主，然后逐步過渡到需求端，以直接向低收入家庭提供住房補貼為主。

《華夏時報》：就目前來看，保障住房整體框架還存在哪些問題？

巴曙松：保障房的結(jié)構(gòu)不合理，針對最低收入家庭的廉租房和低收入者的公租房建設規(guī)模，這兩樣是市場上需要量比較大的。但是，2011年卻只占30%。針對中低收入家庭棚戶區(qū)改造，兩者合計占比達到60%以上。

同時，靜態(tài)設定的建設目標和需求動態(tài)變化之間也不匹配。保障房需求，隨著家庭收入的變化，也會動態(tài)調(diào)整。原有家庭的退出，新家庭的進入，因此保障對象的設定標準和范圍也在變化。而靜態(tài)地設定某一年度的目標，實際上很難反映這個變化。

此外，資金來源和資金使用的期限不匹配。廉租房和公租房作為資產(chǎn)，它收益的現(xiàn)金流往往表現(xiàn)在長期、當期，僅以租金或者資產(chǎn)折現(xiàn)的形式來體現(xiàn)。而開發(fā)過程的負債結(jié)構(gòu)通常是一次性支出。財政預算安排一部分，地方債務建一個平臺安排一部分，中央和省級政府的補助金提供一部分資金。

“延伸”

住房政策是個試錯過程

巴曙松

在一些歐洲國家，公共租賃房是他們建設最多的。就租賃來說，政府建的這些房子占出租房子的比例，在很多國家占到50%，甚至更高的水平。比如說，日本在上世紀八十年代期間，在公共租賃房的建設上，保障房占當年完成比重都達到了非常高的水平。

如果保持比較清晰的制度和防火墻，它對商品市場、房地產(chǎn)市場來說，反而形成一個可以放松管制和市場調(diào)節(jié)的一個好的氛圍。

美國的經(jīng)驗在什么地方呢？美國的保障房政策反復試錯、反復調(diào)整。2011年有一段時間我去美國看保障房建設，大規(guī)模建保障房的時候，一定要問自己為什么建保障房，想干什么。保障房的目標現(xiàn)在轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)貧困的分散化，避免貧困人口集聚在一起以及消除種族隔離，保障房變成一個社會問題。就是說從住房保障的初始目標轉(zhuǎn)向范圍更廣泛的擴大社會福利水平、減少貧困人口、提高就業(yè)、實現(xiàn)公共服務均等化，這個對于保障房的意義、住房保障制度的設計，從一開始就要兼顧、提高住房可承擔能力以及降低貧困集中度等幾個核心目標，避免政策在未來出現(xiàn)反復。貧困人口集聚以后，會形成一個社會的標簽化。

在具體的補貼方式上，在工業(yè)化、城市化的初始階段，住房的存量缺口比較大，所以這個階段主要是供給端的補貼。所以在這個時候，在英國工業(yè)化初期，美國大蕭條和日本戰(zhàn)后，隨著住房的存量規(guī)模增加，供給缺口的縮小，城市、家庭和住房套數(shù)比例達到1。由政府出資購買私房以補充公房，補貼購買來保持住房存量。日本戰(zhàn)后以及近期的巴西都是這個做法。

在中國香港，政府是承擔住房供給的主要責任方，以提供實物房屋的方式來滿足居民的居住需求，這種狀況持續(xù)了相當長的時期，并且取得了巨大的成功。我在香港工作期間的住所附近，就有多個類似的居屋、公屋等保障房項目。

其實，在政府的這種主導作用之外，政府還充分調(diào)動民間機構(gòu)、私人開發(fā)商等多方面的力量，共同致力于住房問題的解決。比如，香港房屋協(xié)會就是一個非官方的公共房屋發(fā)展機構(gòu)，在提供質(zhì)優(yōu)和市民可負擔的居所，解決港民的房屋需求方面發(fā)揮了重要作用。1977年，政府成立的房委會提出了私人機構(gòu)參建居屋計劃，以輔助政府興建的居屋，滿足市民對居屋的需求。總之，香港已經(jīng)建成了一種政府主導、民間及私人機構(gòu)共同參與的比較完善的保障房體系。

綜合而言，不同國家和地區(qū)針對低收入家庭的住房政策通常是一個試錯與校正的過程，幾乎不存在一種可以成功復制的模式。但從不同國家的試錯經(jīng)驗總結(jié)，最為關(guān)鍵的一步是合理界定政策的初始條件，這會在很大程度上避免后續(xù)校正的難度，最大限度地降低制度運行成本。