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“‘十二五’規(guī)劃提出，要讓生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動，但是這一既定方針落實起來非常困難。城鄉(xiāng)差距依然巨大，而且迄今為止沒有縮小，主要是源于很多體制障礙。破除城鄉(xiāng)要素流動的體制障礙迫在眉睫?！?/p>

11月12日晚，經(jīng)濟學(xué)家、新任中國證監(jiān)會主席郭樹清在2011財新峰會上做主旨演講時如此強調(diào)。

郭樹清指出，過去30年，中國的改革開放取得了巨大經(jīng)濟社會進步。但是，整個農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與城市的發(fā)展相比，城市居民的收入水平和農(nóng)村相比，差別依然非常大，迄今為止還沒有縮小。城鄉(xiāng)差距還沒有出現(xiàn)拐點。

他指出，農(nóng)村和農(nóng)民收入嚴(yán)重落后于城市和市民，是影響中國社會公平正義的主要因素，是影響人口質(zhì)量和社會發(fā)展的主要因素，也是影響國民經(jīng)濟長期可持續(xù)增長的主要因素。但是，這主要不是由于中國資金短缺和資源要素短缺，而是源于現(xiàn)行體制。

郭樹清指出，從市場的角度來說，當(dāng)前中國首先要改善城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的交換關(guān)系。這一點非常重要。也正因此，中央“十二五”規(guī)劃綱要提出，要“努力促進公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置，努力推動生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動”。

但是，目前，城鄉(xiāng)要素?zé)o法自由、雙向流動。具體表現(xiàn)在：

一是農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)要素、勞動力、資金土地繼續(xù)維持流向城鎮(zhèn)的趨勢。盡管近年來要素返鄉(xiāng)也在增加，還是很不成比例，城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素流動的基本格局依然是農(nóng)村單一向城市流動。

二是農(nóng)村生產(chǎn)要素與城市的交換，存在嚴(yán)重的不平等。例如，農(nóng)民工在城市依然未能獲得國民待遇；農(nóng)村建設(shè)用地，一般只是城鎮(zhèn)價格的1/3；資金從農(nóng)村流向城市的規(guī)模，大大超過城市流向農(nóng)村的規(guī)模，而農(nóng)村貸款的利息高達城市的兩三倍。

三是在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)村居民，在沒有取得市民身份前，承受著經(jīng)濟和心理的雙重壓力，一方面不能享受市民的工資、就業(yè)條件，教育、社保、住房等福利。另一方面，他還要省吃儉用，供養(yǎng)在農(nóng)村的配偶子女和父母，并把掙的錢拿到農(nóng)村蓋注定會空置的房屋。

四是生產(chǎn)要素從城鎮(zhèn)流向農(nóng)村的風(fēng)險較大。最主要的問題是，按現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制和管理體制，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，包括承包、流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓等，大多是村委會說了算，期限比較短，農(nóng)民的平均使用期限十來年，不確定性很大，城市要素沒有積極性下鄉(xiāng)。

五是城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向流動的成本高昂。在許多省市，城鄉(xiāng)要素流動的實際成本高過了跨國出境的成本。目前城市的資源投向農(nóng)村，成本要比投向海外或香港等市場比較發(fā)達的國家和地區(qū)還要高。這無疑降低了整個經(jīng)濟的效率，也減少了全社會福利。

郭樹清指出，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的雙向流動迫于眉睫，必須采取以下措施：

一是必須深化土地制度改革。先從政策上，然后再從法律上明確，農(nóng)民對承包地和宅基地?fù)碛虚L久的使用權(quán)。

郭樹清指出，所謂“長久使用權(quán)”，是指除了重大自然災(zāi)害和不可預(yù)測、不可抗拒的因素，農(nóng)民應(yīng)擁有宅基地和承包地的永久使用權(quán)。這種長久使用權(quán)今后可自愿、平等、有償轉(zhuǎn)讓，其他投資者可放心地投入。

二是要清理農(nóng)村集體建設(shè)用地，確有必要保留的建設(shè)用地，應(yīng)明確為全村居民或全組居民共同所有，其余的應(yīng)該復(fù)墾為農(nóng)田。

三是由縣級縣以上政府統(tǒng)一制定城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)規(guī)劃，實行最嚴(yán)格的土地用途管制，在農(nóng)用土地上建的房屋必須有面積、高度、樣式的限制，必須落實國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等部門特別是個人的完全責(zé)任。

四是加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會保障體系。今年新農(nóng)保有望擴大到覆蓋農(nóng)村60%的人口，60歲以上的人每個月給55塊，2012年可覆蓋全部農(nóng)村。這個保障水平是很低的，今后應(yīng)該加快步伐，提高保障水平。

五是有計劃、有步驟地推行城鄉(xiāng)用地增減掛鉤和占補平衡，解決社?；鸱e累不足和土地利用效率過低的問題。增減掛鉤、占補平衡，一般應(yīng)限定在市的范圍，不要跨省。

在這方面，很多地方已經(jīng)做了這個試點。為避免“以次頂好，增差的、減好的”，應(yīng)實行嚴(yán)格的等級評估和系數(shù)調(diào)整。必要時可實行“占一補二”、“占一補三”，甚至“占一補五”。相關(guān)管理部門應(yīng)該一起參與，責(zé)任者應(yīng)簽字畫押，終身負(fù)責(zé)，所有過程向社會公開。

六是在符合國家規(guī)劃和計劃的前提下，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)性用地，要采取市場交易方式確定價格。同時，為克服大城市近郊區(qū)農(nóng)民的土地和邊遠地區(qū)的巨大價差，農(nóng)村土地市場化出讓的收入中，必須有一定比例上交社?；稹?/p>

七是在基本社會保險體系建立后，還應(yīng)把所有農(nóng)村居民納入住房保障體系。這是因為，農(nóng)民不納入住房保障體系，農(nóng)村土地就不能用于抵押，農(nóng)村的金融服務(wù)很難達到城市的水平。

八是分步實施土地市場開放。首先從邊遠省份、人口稀少的欠發(fā)達地區(qū)實施；其次對山區(qū)、緩坡地帶實行更加優(yōu)惠、自由的政策；對平原農(nóng)村、城市近郊要實行更嚴(yán)格的規(guī)劃制度。在考慮合理的組團、功能分區(qū)的前提下，依照集約和節(jié)約的原則開放農(nóng)村土地交易市場。

九是改進各級政府對農(nóng)村地區(qū)招商引資的指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)，提高工作的精細化水平。目前，各方面擔(dān)心的是，城市的資金進入農(nóng)村后，不是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是占了地，去搞房地產(chǎn)。對此，應(yīng)該可以采取有針對性的政策。

十是在推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動過程中，必須把保護生態(tài)，保護歷史文化遺產(chǎn)放在特別突出的位置。對古民居、古村落、生態(tài)比較脆弱的地區(qū)，都要實施相應(yīng)的保護。對城市的資源要素和流動，包括居民的搬遷也應(yīng)該如此。

郭樹清還指出，要建立由政府、民眾、包括媒體各方參與的、定期的評估機制；加大力度實施勞動合同法；建設(shè)全國統(tǒng)一的社保體系，正視并切實解決社會保障基金的歷史缺口；深化行政管理體制，加快社會管理體制創(chuàng)新，以民主促進民生，以民生推動民主，形成良性循環(huán)。