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從近期地方兩會的情況來看，多省份的棚改新開工目標較2017年有所降低，山東省2018年的棚改住房開工套數(shù)降至76萬套，四川降至25萬套，隨著“改造1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)”目標越來越近，這些數(shù)字在未來三年計劃完成后或者還會減少。

棚改十年。

從2008年啟動保障性安居工程至今，十年間，從中央政策文件，到財政補助資金、開發(fā)性金融信貸，再到地方土地供應，各級政府部門采取各種措施，全方位推進棚戶區(qū)改造工作。

2017年，全國各類棚戶區(qū)改造開工609萬套，完成投資1.84萬億元，開工套數(shù)創(chuàng)歷史新高。而2015年到2017年累計開工1816萬套，順利完成此前定下的1800萬套目標，棚戶區(qū)改造在穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生方面的積極作用，從事實上得到各方承認。

2017年5月，時任住建部副部長陸克華，在解讀國務院下達的2018-2020年三年的棚改目標任務時，曾對棚改積極作用做出概括，包括五個方面：改善棚戶區(qū)居民住房條件、促進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、提升城市功能和綜合承載能力、促進商品住房去庫存、帶動投資消費和經(jīng)濟增長。

而在城鎮(zhèn)化邁入新時期，去庫存重心轉移，中央提出2018-2020年再改造1500萬套各類棚戶、2018年改造各類棚戶區(qū)580萬套的背景下，近日舉行的地方兩會紛紛提出了2018年的棚改工作目標。

值得注意的是，各省份的棚改目標出現(xiàn)分化。一些相對發(fā)達省份目標下調，如北京，2017年棚改安置房竣工27111套，2018年的目標則下調至完成棚戶區(qū)改造2.36萬戶，山東2017年的棚改住房開工套數(shù)為84.3萬套，2018年則為76萬套，四川也從27萬套降低至25萬套。另一些省份則維持著加速態(tài)勢，新疆2017年開工36.8萬套，2018年的目標大幅提升至47.1萬套。

多位受訪人士均表示，在房地產(chǎn)政策因城施策持續(xù)，去庫存與棚改進一步結合的影響下，棚改工作也將迎來全新的局面。

十年棚改高峰漸去

棚戶區(qū)是指建筑密度大、結構簡陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎設施不配套的住房較為集中的區(qū)域。棚戶區(qū)分為五大類，分別是城市棚戶區(qū)、國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)。

2008年，中共中央啟動保障性安居工程，將國有林區(qū)（場）棚戶區(qū)（危舊房）、國有墾區(qū)危房、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造作為重要內(nèi)容。

此后數(shù)年，中央和主管部委多次強調棚戶區(qū)改造的進度問題，2014年全國住房城鄉(xiāng)建設工作會議提出，要實現(xiàn)2015年基本完成林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造任務，2017年基本完成獨立工礦區(qū)棚戶區(qū)改造任務。

根據(jù)陸克華在2017年5月披露的數(shù)字，林區(qū)棚戶區(qū)改造，到2016年底，累計開工164萬套，安置職工近500萬人。墾區(qū)危房改造，到2016年底，累計開工229萬套，近700萬職工得到安置。而國有工礦棚戶區(qū)改造，到2016年底，累計開工302萬套，重點改造資源枯竭型城市、獨立工礦區(qū)和三線企業(yè)集中地區(qū)的國有企業(yè)棚戶區(qū)，近800萬職工改善了居住條件。

2015年5月，國務院下發(fā)《關于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》，要求制定城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設三年計劃。從此，城市棚戶區(qū)改造開始成為棚戶區(qū)改造工作的首位。

實際上，城市棚戶區(qū)改造在棚戶區(qū)改造中占比最高，一直被認為是棚戶區(qū)改造的重中之重。中央曾提出推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，隨著相關工作的推進，棚戶區(qū)改造的總體進度也明顯加快。

數(shù)據(jù)顯示，2006年至2011年底，全國累計開工改造各類棚戶房超過1000萬套，到2014年底，這一數(shù)字升到2080萬套，而到了2017年底，則已經(jīng)達到了3896萬套。

對于出現(xiàn)這一情況的原因，重慶大學建設管理與房地產(chǎn)學院院長劉貴文分析，這一方面與存量最大的城市棚戶區(qū)改造成為工作重點有關，另一方面，也與城市建設進入新階段有關。

劉貴文認為，首先，我國在80年代初期修建了大量住房，按照房屋的性能周期，這些住房客觀上迎來了維修、改造和更迭的高峰期；其次，隨著社會主要矛盾向不平衡不充分的發(fā)展轉移，低收入群體的住房保障越來越受政府部門重視，相關工作得以加速；最后，隨著城鎮(zhèn)化進入新的階段，過去以發(fā)展城市外延，拓展邊界為主的發(fā)展模式，開始轉向內(nèi)生增長、存量開發(fā)為主，棚戶區(qū)改造開始成為大城市擴大住房供給的重要手段。

不過，從近期地方兩會的情況來看，多省份的棚改新開工目標較2017年有所降低，山東省2017年的棚改住房開工套數(shù)為84.3萬套，2018年則為76萬套，四川也從27萬套降低至25萬套，隨著“改造1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)”目標越來越近，這些數(shù)字在未來三年計劃完成后或者還會減少。

貨幣化安置成主流

一般來說，棚戶區(qū)改造存在實物安置和貨幣安置兩種。2012年，國務院《關于加快推進棚戶區(qū)（危舊房）改造的通知》就指出，居民安置采取實物安置和貨幣補償相結合；安置住房采取原地重建和異地建設相結合，能就近安置的，盡可能就近安置。

隨著相關工作的推動，貨幣安置衍生出居民購買、國家購置、貨幣補償三種形式。

從2014年開始，棚改貨幣化安置開始得到大力推廣，所占比例從2014年的9%快速提高到2015年的28%，在2016年則進一步躍升至48.5%，根據(jù)方正證券的相關報告，2017年的貨幣化安置比例，“保守估計”也將達到50%以上。

隨著去庫存重心向三四線城市和縣城轉移，棚改貨幣化的重要性開始進一步凸顯。

2017年末舉行的全國住房城鄉(xiāng)建設工作會議提出，2018年我國要抓好房地產(chǎn)市場分類調控，針對各類需求實行差別化調控政策，滿足首套剛需、支持改善需求、遏制投機炒房。庫存仍然較多的部分三四線城市和縣城要繼續(xù)做好去庫存工作。

陸克華則在上述解讀時表示，在那些庫存量大，市場房源非常充足的三四線城市和縣城，還要進一步提高貨幣化安置比例，促進去庫存，減少重復建設。

據(jù)方正證券研究所按照棚改貨幣化比例估算，2014-2020年，全國通過貨幣化安置，將一共推動商品房去庫存14.7億平方米。其中，2014年至2017年分別為0.4億、1.5億、2.5億和2.6億平方米的去庫存規(guī)模，而在未來三年，預計將通過貨幣化安置推動7.7億平方米的去庫存。

資金來源一直是棚改工作的最大難題。

目前，各級政府的財政撥款，與央行設立的定向發(fā)放的抵押補充貸款PSL，是棚改的主要資金來源。其中，財政資金的壓力較大。2013年國務院曾發(fā)文指出，將當年的棚改目標由此前提出的304萬戶，降低為232萬戶，巨大的資金壓力被認為是下調的主要原因。

此后，開發(fā)性金融機構開始廣泛介入棚改的資金支持工作。2015年10月起，央行將PSL的對象，由國開行擴大至農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和進出口銀行，主要用于支持三家銀行發(fā)放棚改貸款、重大水利工程貸款、人民幣“走出去”項目貸款等。國開行在2017年11月發(fā)布報告稱，累計已發(fā)放棚改貸款3.2萬億元，累計幫助2000多萬戶棚戶區(qū)居民。

對此，易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進認為，當前的棚改資金壓力相對變小，但目前的拆遷等各方面成本較高，資金壓力依然存在。

重慶大學建設管理與房地產(chǎn)學院院長劉貴文認為，在積極推進棚改貨幣化的同時，針對不同城市的不同市場情況，因城施策推動棚改也很有必要。在一線熱點城市，要加大土地供應和資金支持，提升保障房的實物供應能力，真正實現(xiàn)“低端有保障”。