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作者賈康為華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)，文章原標(biāo)題為《在“稅收法定”軌道上推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革》，本文為文章前半部分。

在曾有過(guò)多輪社會(huì)熱議之后，黨的十九大閉幕以來(lái)，中國(guó)社會(huì)輿論場(chǎng)中，又再次出現(xiàn)關(guān)于房地產(chǎn)稅改革的熱議局面。

稅收法定，加快立法

稅收是政府“以政控財(cái)，以財(cái)行政”來(lái)履行其職能的基礎(chǔ)性制度，中國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、走向現(xiàn)代化社會(huì)的過(guò)程中，無(wú)可回避地必須經(jīng)歷稅制改革的歷史性考驗(yàn)。

稅制中在住房保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅（亦可稱房產(chǎn)稅、物業(yè)稅、不動(dòng)產(chǎn)稅等；美國(guó)稱PropertyTax；英國(guó)稱CouncilTax；香港特別行政區(qū)稱“差餉”）是納稅人稅負(fù)很難轉(zhuǎn)嫁的直接稅，討論它在中國(guó)大陸“從無(wú)到有”的改革，必然牽動(dòng)千家萬(wàn)戶、億萬(wàn)公民的利益和感情，并遭遇全世界皆然的民眾“稅收厭惡”傾向下表現(xiàn)出來(lái)的不滿、質(zhì)疑、抨擊乃至群情洶洶的輿論壓力。但稅收制度的建設(shè)，卻是無(wú)法簡(jiǎn)單地依據(jù)一般的輿情和“少數(shù)服從多數(shù)”的公決來(lái)決定的。

現(xiàn)代文明的相關(guān)規(guī)范，是在我國(guó)亦早已明確的“稅收法定”，即通過(guò)“全面依法治國(guó)”原則之下的稅收立法程序，決定一個(gè)新稅種可否設(shè)立，以及依據(jù)何種法定條款開征。稅收法定原則，在人類文明發(fā)展路徑上，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可以追溯到1215年英國(guó)“大憲章”限制王權(quán)的淵源，和北美十三個(gè)英屬殖民地1763-1776年間首提的“無(wú)代表不納稅”的法理原則，在中國(guó)則可以援引辛亥革命推翻千年帝制之后，國(guó)人關(guān)于“走向共和”的共識(shí)，它體現(xiàn)的是在公共事務(wù)、公共資源配資領(lǐng)域解決“如死亡一樣無(wú)可回避的稅收”問(wèn)題的“規(guī)范的公共選擇”機(jī)制，即社會(huì)代價(jià)最小、最符合人類文明發(fā)展基本取向的博弈機(jī)制。

我國(guó)的國(guó)名就是中華人民共和國(guó)，所謂“共和”，不是只強(qiáng)調(diào)民主、或只強(qiáng)調(diào)法制，而是強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員盡可能充分地表達(dá)不同意愿、訴求后，經(jīng)過(guò)陽(yáng)光化、規(guī)范化的立法程序而達(dá)成的“最大公約數(shù)”的社會(huì)和諧狀態(tài)，是民主與法制結(jié)合而成的“法治”，是現(xiàn)代化國(guó)家治理的真諦。以此對(duì)應(yīng)于稅收，可知“共和”取向下的稅收法定，就在是使必然各不相同的種種“民意”，經(jīng)過(guò)陽(yáng)光化的立法過(guò)程，結(jié)合理性、專業(yè)的意見(jiàn)引導(dǎo)，最終形成合理性水平盡可能高、最有利于“公共利益最大化”的可執(zhí)行的稅法。

我國(guó)執(zhí)政黨中國(guó)共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)，在確認(rèn)“稅收法定”的同時(shí)，還明確地指出了“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”的大方向，呼應(yīng)“逐步提高直接稅比重”的財(cái)稅配套改革要領(lǐng)。這與前面黨的歷次最高層級(jí)指導(dǎo)文件的精神是一脈相承的，但在操作路徑指向上的清晰性則前所未有，但令人遺憾的是，改革實(shí)踐中始終沒(méi)有真正看到立法的“加快”。新近黨的十九大報(bào)告指出：要“加快建立現(xiàn)代化財(cái)政制度”，“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”，又是與十八屆三中全會(huì)的要求及其后中央政治局審議通過(guò)的財(cái)稅配套改革方案的設(shè)計(jì)一脈相承、相互呼應(yīng)的。

直率地說(shuō)，近些年最高決策層關(guān)于房地產(chǎn)稅在稅收法定路徑上“加快立法”的明確要求，與我國(guó)改革實(shí)踐中啟動(dòng)立法的行動(dòng)“千呼萬(wàn)喚不出來(lái)”、舉步維艱狀況的巨大反差，直觀上是表現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)實(shí)際的“不作為”，其后面卻是與改革深水區(qū)“沖破利益固化藩籬”的極高難度相聯(lián)的種種苦衷。體制內(nèi)早早就著手編寫、修改過(guò)不知多少遍的草案文本，總會(huì)面對(duì)種種理由、顧慮而對(duì)其正式提交全國(guó)人大啟動(dòng)一審一拖再拖。但遲遲不作此舉，草案一直秘而不宣，社會(huì)公眾卻對(duì)官方斷斷續(xù)續(xù)透露的一些相關(guān)信息和口風(fēng)極為敏感，多次熱議，輿論高潮頻頻出現(xiàn)于十余年間，客觀上形成的，可能就是民眾焦慮情緒的積累、傳染、激蕩，而較好的改革時(shí)機(jī)可能喪失，政府公信力則會(huì)發(fā)生滑坡，如此等等。這些不良效應(yīng)，會(huì)加重甚至惡化十九大指出的“社會(huì)矛盾與問(wèn)題的交織疊加”，值得高度重視。

應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，在稅收法定軌道上，以“加快立法”方針、“立法先行”原則而積極啟動(dòng)并規(guī)范化走完我國(guó)房地產(chǎn)稅的立法程序（具體鏈條為啟動(dòng)其草案的一審、將草案文本公之于世征求全社會(huì)的意見(jiàn)，并繼續(xù)向前推進(jìn)到二審、三審乃至四審以求完成立法），恰是使全社會(huì)成員運(yùn)用公民權(quán)“走向共和”式地形成“規(guī)范的公共選擇”的重大而關(guān)鍵的事項(xiàng)。“立法先行”，進(jìn)入立法程序，是最好、最權(quán)威的房地產(chǎn)稅改革方案的研討與謀劃、博弈機(jī)制，是改變民間議論隔靴搔癢、內(nèi)部研討久拖不決、有可能貽誤改革時(shí)機(jī)和現(xiàn)代化大業(yè)這種不良狀態(tài)的必要風(fēng)險(xiǎn)防范和控制，是中國(guó)人陽(yáng)光化地尋求最大公約數(shù)、經(jīng)受建立現(xiàn)代稅制歷史性考驗(yàn)的重大機(jī)遇和應(yīng)取機(jī)制。

我認(rèn)為在當(dāng)下，本著2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議“在經(jīng)濟(jì)體制改革上步子再快一些”，“推進(jìn)基礎(chǔ)性關(guān)鍵領(lǐng)域改革取得新的突破”的指導(dǎo)精神，亟應(yīng)在房地產(chǎn)稅稅收法定、加快立法路徑上積極取得各方的如下共識(shí)：

【起點(diǎn)】應(yīng)尋求的共同點(diǎn)一：不再延續(xù)“體制內(nèi)保密、社會(huì)上空議”局面，積極啟動(dòng)相關(guān)立法，使房地產(chǎn)稅草案進(jìn)入一審，對(duì)全社會(huì)公布已有初稿，征求各方面意見(jiàn)，聽取全社會(huì)的訴求與建議，必要時(shí)結(jié)合研討舉辦系列聽證會(huì)。

【推進(jìn)】應(yīng)尋求的共同點(diǎn)二：排除極端化的對(duì)住房保有環(huán)節(jié)稅收全盤否定意見(jiàn)，明確在中國(guó)實(shí)施這一稅收改革的必要性，進(jìn)而聚焦于研討稅改方案的可行性。

【再推進(jìn)】應(yīng)尋求的共同點(diǎn)三：在“可行性”上的研討應(yīng)積極廓清至少以下六大問(wèn)題：

1.法理障礙問(wèn)題，即是否存在“國(guó)有土地上不能對(duì)房產(chǎn)征稅”和“與土地出讓金構(gòu)成重復(fù)征收”的“法理硬障礙”。

2.廣義的房地產(chǎn)稅制與相關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)、交易、保有各環(huán)節(jié)各類負(fù)擔(dān)的全面整合、配套改革問(wèn)題。

3.住房保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅制度設(shè)計(jì)如何處理“中國(guó)特色”問(wèn)題——最為關(guān)鍵的是如何處理“第一單位免征（扣除）”的方案選擇，以使社會(huì)可接受地先建成此稅制度框架。

4.如何認(rèn)識(shí)和防范此稅開征可能引起的社會(huì)沖擊問(wèn)題（是否可能、如何防范此項(xiàng)稅改引發(fā)房地產(chǎn)領(lǐng)域、國(guó)民經(jīng)濟(jì)乃至社會(huì)的動(dòng)蕩，成為所謂“壓垮穩(wěn)定局面的最后一根稻草”）。

5.開征此稅必須處理好的技術(shù)與管理問(wèn)題（是否可以及如何依據(jù)市場(chǎng)“影子價(jià)格”作稅基評(píng)估，如何實(shí)施公眾參與和監(jiān)督等）。

6.此稅如能完成立法，如何在其后按照中央對(duì)地方充分授權(quán)、分步實(shí)施的要領(lǐng)漸進(jìn)推進(jìn)、適時(shí)地區(qū)分不同地區(qū)不同時(shí)點(diǎn)開征。

房地產(chǎn)稅改革的必要性、可行性與推進(jìn)要領(lǐng)

我本人對(duì)房地產(chǎn)稅在我國(guó)開征的必要性、可行性和設(shè)計(jì)與推進(jìn)要領(lǐng)的看法，可簡(jiǎn)述如下。

必要性方面可以梳理出五大正面效應(yīng)：

一是房地產(chǎn)稅為房地產(chǎn)市場(chǎng)及相關(guān)領(lǐng)域的運(yùn)行產(chǎn)生一種“壓艙促穩(wěn)”的作用。它在保有環(huán)節(jié)上形成的可估量的年復(fù)一年的成本，會(huì)引導(dǎo)相關(guān)主體的預(yù)期和他們的行為，產(chǎn)生的效果一定是有利于抑制肆無(wú)忌憚的炒作。經(jīng)濟(jì)行為分析中涉及的無(wú)非就是利益考量，在這個(gè)持房成本方面造成制約以后，行為會(huì)往哪方面發(fā)生變化？這種成本會(huì)在抑制肆無(wú)忌憚的炒作的同時(shí)，也一會(huì)鼓勵(lì)越來(lái)越多的人在購(gòu)買選擇上面更多考慮中小戶型——特別有錢的人不會(huì)太在乎，但是更大比重的人們?cè)谪?cái)力上總是要掂量掂量地作選擇的。原來(lái)是努力買個(gè)大戶型最滿意，現(xiàn)在考慮到以后可能要有稅的調(diào)節(jié)，便會(huì)放松這方面的要求，改為中小戶型，其他的什么地段、樓層、朝向，按自己偏好還是可以一絲不變的。還有就是會(huì)減少空置。有些人手上愿意持有幾套房的，當(dāng)然可以繼續(xù)持有，但是很多人會(huì)考慮在持有期間把房子租出去，來(lái)對(duì)沖稅負(fù)這個(gè)壓力。有一部分人說(shuō)有了一套基本住房以后，還愿有第二套、第三套，這叫改善性住房，買改善性住房的同時(shí)，因?yàn)橛幸恍┗镜慕?jīng)濟(jì)知識(shí)，認(rèn)為是給自己買了一個(gè)“商業(yè)化的社會(huì)保險(xiǎn)”，因?yàn)樽约河猩曩I的第二套、第三套房，其市價(jià)演變會(huì)符合城鎮(zhèn)化過(guò)程中間不動(dòng)產(chǎn)成交價(jià)的上揚(yáng)曲線，有這個(gè)信心，依此不是做買了以后就很快出手的炒房。但是，有了稅以后，他會(huì)考慮不再讓房子空置，會(huì)把它租出去，于是就有了租房市場(chǎng)的增供，而社會(huì)在這個(gè)情況下帶來(lái)的結(jié)果是什么呢？

上面這些效應(yīng)綜合在一起，提高了土地的集約利用水平，提高了資源配置的效率。整個(gè)社會(huì)在減少空置房方面，是沒(méi)有一分錢新的投入，但一下子涌出一大塊有效供給，會(huì)促進(jìn)租購(gòu)并舉局面的發(fā)展，這當(dāng)然是好事。這是房地產(chǎn)稅在房地產(chǎn)市場(chǎng)方面的所謂“壓艙促穩(wěn)”作用。

有的同志特別強(qiáng)調(diào)：“從所有的案例觀察，上海也好、重慶也罷，收稅以后沒(méi)看見(jiàn)它們的房?jī)r(jià)回調(diào)。美國(guó)也好，日本也罷，收了房產(chǎn)稅也沒(méi)有看到房?jī)r(jià)回調(diào)，所以收房產(chǎn)稅對(duì)抑制房?jī)r(jià)沒(méi)用。”我不認(rèn)同這樣的分析，經(jīng)濟(jì)學(xué)分析中需要把所有的參數(shù)合在一起，然后盡可能看清它們的合力，這個(gè)合力中，不同因素其作用方向是不一樣的。你還得反過(guò)來(lái)問(wèn)：為什么美國(guó)也好、日本也好，其他的經(jīng)濟(jì)體也好，到某個(gè)階段上一定就得逼著推出房地產(chǎn)稅？如果不推出房地產(chǎn)稅，以后的房?jī)r(jià)會(huì)是怎么表現(xiàn)？你得問(wèn)：重慶、上海如果沒(méi)有房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)，在這一輪一線城市行情的發(fā)展變化過(guò)程中，上海的房?jī)r(jià)是不是會(huì)上升得更猛？重慶是不是不會(huì)只有5%的上升幅度？需要這樣來(lái)探究問(wèn)題。不能說(shuō)這個(gè)稅出來(lái)以后，一招鮮就吃遍天，就決定整個(gè)的走勢(shì)。它不是定海神針，但是它是使整個(gè)方案優(yōu)化的選項(xiàng)中的必要選項(xiàng)，該選而不選也是不行的。稅不是萬(wàn)能的，但是稅制應(yīng)有的制度改革進(jìn)步，我們不去推動(dòng)，又是萬(wàn)萬(wàn)不能的。

二是房地產(chǎn)稅與地方政府職能合理化是內(nèi)洽的，它會(huì)“內(nèi)生地”促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變。我們都希望地方政府專心致志地穩(wěn)定和改善投資環(huán)境，提高公共服務(wù)水平，如果它的財(cái)源建設(shè)中以后可培養(yǎng)出來(lái)一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)大宗穩(wěn)定的收入，是年復(fù)一年依靠在轄區(qū)內(nèi)的持房有環(huán)節(jié)取得稅收，那么恰恰就是這樣一個(gè)機(jī)制。

經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯與案例經(jīng)驗(yàn)都在證明，房地產(chǎn)稅就是這樣一個(gè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所客觀要求的政府職能合理化內(nèi)洽的引導(dǎo)機(jī)制。一旦地方政府意識(shí)到他只要把自己該做的“優(yōu)化投資環(huán)境，提升公共服務(wù)水平”的事做好了，也就會(huì)使轄區(qū)內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)入升值的軌道，每隔一段時(shí)間做一次稅基評(píng)估，就是在套現(xiàn)“財(cái)源建設(shè)”的成果。盡政府應(yīng)盡之責(zé)就把財(cái)源建設(shè)問(wèn)題基本解決了的話，他有什么必要像現(xiàn)在這樣拼命去做其他那些他認(rèn)為不做就出不了政績(jī)、就解決不了財(cái)源建設(shè)的事呢？這樣的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我們自己在現(xiàn)實(shí)生活中的分析都可以來(lái)做印證。這是與所謂轉(zhuǎn)變政府職能內(nèi)在相關(guān)的、一個(gè)十分值得肯定的正面效應(yīng)。