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隨著市場經(jīng)濟建設的深入，現(xiàn)有土地產(chǎn)權安排與資源的市場化配置之間產(chǎn)生了一些沖突，一些困擾由此而生。城市土地國有衍生出商品房70年年限問題，擾亂了人們的預期。農(nóng)村土地集體所有又給土地流轉和農(nóng)民身份退出制造了限制。修正或完善現(xiàn)有的土地產(chǎn)權制度，已成為共識。

產(chǎn)權是一個權能體系，它劃為分所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權等，這些權力既可以結合在一起，又可以分離。目前的土地所有制，不論是城市還是農(nóng)村，都存在比較突出的所有權虛置問題。城市土地屬于國有，也就是全民所有，但事實上和全民所有制企業(yè)一樣，國有土地的所有權虛置是十分明顯的。國有事實上是城市所有，城市政府則是更具體的代理人。我們從未聽說過地方土地拍賣所得歸國家所有，即是證明。相比之下，美國聯(lián)邦所有土地和州所有土地，區(qū)分是明確的。農(nóng)村集體土地所有權更是存在兩個層面的虛置：一是在集體與國家之間，集體權力未得到落實。既然是村集體所有，理論上只要村民全體同意就可以自由處置，不論是賣還是租，與中央無關，也與省市無關，但事實并非如此；二是集體與農(nóng)民個人之間，個人權力虛置。集體所有相當于每個村民占有總地土地財產(chǎn)的股份，農(nóng)民耕種土地是在行使自己使用權和收益權，又何來承包的說法？向誰承包呢？支付了承包費嗎？正因為集體所有制法律上漏洞太多，才使得“集體”負責人在相當大程度上掌握著農(nóng)民土地的支配權、處置權，農(nóng)民的合法利益才屢屢受到粗暴的侵犯。

城市土地與產(chǎn)權直接關聯(lián)的一個問題就是使用年限。中國戰(zhàn)國以來就結束了“普天之下，莫非王土”的封建制，土地私有和自由交易的制度延續(xù)了2000多年，目前這種土地所有權與使用權相分離的狀況，讓人感到困擾。

環(huán)顧全球，土地官有制并非只存在于中國，英國前殖民地就一度“全部土地歸英王”，至今，新加坡、香港絕大部分土地都是官有的。香港最為極端，除香港島上的有一座教堂土地是永久產(chǎn)權（Freehold，永業(yè)權），其余所有私人房屋都只有一定年限的使用權（Leasehold，租業(yè)權）。新加坡永業(yè)權土地約占20%，其余都是政府土地，對老百姓來說是租業(yè)權。加拿大、澳大利亞、馬來西亞等英聯(lián)邦國家，當初土地制度與香港、新加坡類似，但通過不斷演化，現(xiàn)在土地大多數(shù)已是私有化，但政府仍然擁有一部分土地所有權，只對老百姓開放租業(yè)權，其年限大多是99年，少數(shù)為999年，這類房屋在銷售時會被明確標示為Leasehold。

對照這些地區(qū)不難發(fā)現(xiàn)，中國城市土地國有制與之不同之處有二：一是土地官有形成的歷史原因不同，二是租業(yè)權與永業(yè)權土地占比不同，中國全部為租業(yè)權，其他地區(qū)則是租業(yè)權與永業(yè)權并存，有的以租業(yè)權為主，有的以永業(yè)權為主。而這些地方土地所有權結構并未制約其土地市場化配置。我想，這對我們是有所啟發(fā)的。

人們對70年產(chǎn)權期限的糾結主要有兩方面：一、是否與房產(chǎn)稅存在法理沖突，二、70年以后怎么辦？當然，如果像一些人建議的那樣，把70年產(chǎn)權期限全部自動轉換成永久期限，這些問題就不存在了。但是，將如此大規(guī)模存量房屋從租業(yè)權全部免費轉換成永業(yè)權，挑戰(zhàn)太大了，它既產(chǎn)生新的法理問題，也涉及契約的嚴肅性，更牽涉到社會公平問題。筆者認為，永業(yè)權與租業(yè)權并存國家的經(jīng)驗可以給我們一些啟示，那就是我們是否也可以通過產(chǎn)權期限的多樣化，將目前所有權與使用權的矛盾轉化成經(jīng)濟問題，通過市場來解決這個問題。

與一般人的觀念不同的是，從法律意義上講，租業(yè)權與永業(yè)權的差異不是絕對的。例如，馬來西亞租業(yè)權房屋主要是多業(yè)主居住的高層建筑，而永業(yè)權房屋主要是單戶低層建筑，兩種產(chǎn)權期限的存在似乎是為了解決產(chǎn)權切分問題。而新加坡、馬來西亞等國的永業(yè)權住房與999年、99年租期住房在市場上存在不同定價，其差價是市場參與者在計算不同剩余年限住房未來的現(xiàn)金流之后得出的，在消除年限差異后不同產(chǎn)權房屋之間價格是均衡的。一般來說，同地段同品質的永業(yè)權住房與租業(yè)權住房產(chǎn)生租金能力是一樣的，但前者產(chǎn)生租金時間長，所以價值較后者高，但因地段和品質的不同，租業(yè)權房屋如果產(chǎn)生租金的能力超過永業(yè)權房屋，其市場價值也可能高過永業(yè)權房屋。因此，在各種業(yè)權形態(tài)并存的情況下，人們選擇時主要不是考慮土地所有權自身，而是考慮使有權經(jīng)濟價值上的差異。因此，在修改法律難度很大，破壞契約副作用又太大的情況下，我們可以考慮在國有土地使用權拍賣中，將年限多樣化，增加99年、999年以及永久年限的品種（相當于部分土地私有化），也可以出售低于70年期限的土地使用權，如50年，30年，甚至20年。通過不同年限產(chǎn)權土地并存，進而通過市場的自發(fā)計算來確定合理的差價，間接地找到年限價值。某棟住房剩余年限快要用盡前，業(yè)主可以支付一定的費用以獲得延期。而這個收費標準，政府可以參考市場交易得出的年限價值來制定。這樣，選擇什么年限的住房主要是出于經(jīng)濟計算的個人選擇，住房下面土地所有權問題就淡化了，年限所造成的心理困擾也就可以消除了。

在農(nóng)村，經(jīng)過新一輪土地確權后，土地承包權永久化了，其結果是集體所有權與個人永久使用權（承包權）之間明確分離，它給農(nóng)村土地交易制造了極大的困難。中國歷史上有一種永佃制，佃戶的租佃地主某塊土地的權利是永久性的，不因所有權換手而失去，結果田面（租佃權）和田底（所有權）相分離，出現(xiàn)各自有市價的情況。今天農(nóng)村的永久承包權與古代的永佃制，從形式上有幾分相像。不同的是，永佃制下的所有權是明確歸地主，而如今的所有權則屬所謂的“集體”，而這個集體又是虛置的，所以現(xiàn)在農(nóng)村的土地產(chǎn)權體系就像是狗咬尾巴，矛盾而可笑的。

解決這個問題，最徹底的辦法明確把所有權歸還給農(nóng)民，讓所有權與承包權從分離到合一。在明確土地開發(fā)權國有化（即農(nóng)地用途管制）和鄰近權的前提下，農(nóng)民有權自由轉讓土地。筆者認為，這樣做的條件已經(jīng)具備或基本具備了。如果做不到這點，也可以通過淡化所有權強化使用權來達到同樣目的，讓農(nóng)民可以轉讓其永久承包權（當然也可以分年限轉讓，相當于出租，這是其個人選擇）。在這一過程中，“集體”應該退出，以免其成為侵犯農(nóng)民利益的工具。為了確保整體利益，應該引進“無異議原則”，如果轉讓侵犯了鄰近權則應終止，如果無異議，永久性使用權轉讓即為合法。