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在城市化這個大題目下，有的話講起來有把握，有的很沒有把握。我先從比較有把握的命題開始，這就是中國的城市化還有很大的潛力。

不妨先看幾個數(shù)據(jù)。2013年中國GDP中，農(nóng)業(yè)的份額占10.1%，但同年農(nóng)村戶籍口占總?cè)丝谶€高達65%。如果這65%的人口只分享10%的總產(chǎn)出，那恐怕天都會塌下來。幸虧實際情況不是這樣的。今天很多農(nóng)村戶口的人已經(jīng)進了城鎮(zhèn)，以工商為業(yè)，也常住在城鎮(zhèn)。這部分人約占總?cè)丝诘?7%，總數(shù)當(dāng)在2億以上。減去這部分常住城鎮(zhèn)的農(nóng)村戶籍人口，常住在農(nóng)村的還有多少？6.24億，占總?cè)丝诘?8%。要是這48%的人分享10%的總產(chǎn)出，經(jīng)濟也非常失衡。所幸很多人常住農(nóng)村，但從事的是非農(nóng)業(yè)活動，包括現(xiàn)在不少通勤人口住在農(nóng)村，但每天到城鎮(zhèn)工作。這部分沒有很精確的統(tǒng)計，或可估計為占總?cè)丝诘?5%－20%。這樣，還有約30%的總?cè)丝诜窒?0%的總產(chǎn)出。整體看，現(xiàn)在我國城鄉(xiāng)居民收入的差距依然有3倍之高。

城鄉(xiāng)居民的人均收入差距很大，本身是城鎮(zhèn)化的動力，因為人往高處走是不可抗拒的規(guī)律。這也是我們討論城市化問題的微觀基礎(chǔ)。特別是農(nóng)村人口不斷更新，受教育的年輕人在增加，80后、90后、以后還有00后，他們必定會對這個差距做出反應(yīng)，一定還會有很多人往收入的高處走。從這點看，說中國的城鎮(zhèn)化方興未艾，是滿有把握的。

如果不出大的差錯，農(nóng)業(yè)占總產(chǎn)出的比例還會趨小。這不是說農(nóng)業(yè)不重要，但需求方面有一個恩格爾定理，就是當(dāng)人們的收入提高了以后，用于吃的開支比重會下降?？梢钥纯窗l(fā)達國家，比如說英國也是一個人均1.5畝耕地的國家，耕地稟賦跟中國差不多，但英國現(xiàn)在的GDP當(dāng)中農(nóng)業(yè)份額僅占0.5%。中國的上海，GDP中的農(nóng)業(yè)份額也已經(jīng)是0.5%了。如果這個趨勢出現(xiàn)，更多人口成為城鎮(zhèn)的常住人口、戶籍人口，應(yīng)該可期。

一方面人往高處走，另外一方面，不同的產(chǎn)業(yè)活動各有適宜的空間居住模式。農(nóng)村住得非常散，因為技術(shù)基礎(chǔ)是光合作用，每塊土地都要種上莊稼，農(nóng)民步行種地，還要拉上一頭牛，走不了多遠，只能靠近耕地居住。農(nóng)村最小的居住點叫自然村，好像是自然形成的，其實是與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相適應(yīng)的一種空間布局。工業(yè)的情況則不同，不需要那么分散的居住。工業(yè)開始依賴于自然動力，位置和規(guī)模也比較依賴河流或礦產(chǎn)，等到電力、長距離傳輸、運輸革命發(fā)生以后，工業(yè)人口就開始集聚和集中，而后來的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)則可以讓人口更加集聚。所以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，會帶來空間居住模式的變化，從非常分散的、自然的、貼近耕地的居住模式，演變成集鎮(zhèn)、城市和大都市。這也提供了經(jīng)濟增長、投資和再配置空間的機會。關(guān)于這一點，我相信有分歧也不大，中國在這件事情上還有很大的潛力，會經(jīng)由城鎮(zhèn)化率的逐步上升來拉升內(nèi)需。

那么，什么話是沒把握說的？在我看來，就是數(shù)目還非常巨大的潛在的城鎮(zhèn)化人口究竟會怎樣流動？會向哪些城鎮(zhèn)集聚？城鎮(zhèn)化不能只抽象地講，城市是有位置的。究竟集聚到哪個城市，哪批城市，在這個問題上還看不準(zhǔn)?，F(xiàn)在差不多所有的城鎮(zhèn)，都認(rèn)為人口、投資、機會會到他們那兒去，所以現(xiàn)在幾乎每個城鎮(zhèn)都在大干。

這里含著一個假定，似乎只要我們這個城鎮(zhèn)夠級別，人就會來，只要把縣變縣級市，變成地級市，最好再升格為副部級城市或計劃單列市，人就一定會來。但是在經(jīng)驗上，人口流動、集聚到哪里，與那個地方的行政級別不完全有關(guān)。同樣級別的城市，有的非常“招人”，有的就是使出渾身解數(shù)，人家還是不去，或去得不那么多。

拿第五次人口普查到第六次人口普查數(shù)字的變化來看，十年之間，全國600多個城市的人口，有的負增長，有的零增長，有的高速增長。上海在2000年－2010年間，常住人口增加了38%，一些靠近上海的城市，蘇州、昆山等地，增長了40%。但是稍微遠一點的，如鎮(zhèn)江十年人口增長7%，年平均只有0.7%，中心城區(qū)人口是減少的。有個小組最近在開封做研究，說開封那10年的人口增長幾近于零，其實就是人口外流。

但現(xiàn)在行政主導(dǎo)的城市體制，每一級都在發(fā)動“城鎮(zhèn)化”，大家相信一條“定理”——只要上基礎(chǔ)設(shè)施，搞公共服務(wù)，人就會來聚。這個定理看來還要檢驗。早期是對的，因為在極度缺少基礎(chǔ)設(shè)施的時候，哪里建，人口就到哪里聚。但現(xiàn)在情況已有變化。很多地方大修基礎(chǔ)設(shè)施，“超前”很多年還是不吸引人，空空蕩蕩。投資要算回報的，現(xiàn)在各個城市投資的邊際回報率差別很大。怎么可以忽略這個力量呢？誰忽略它，就會受到經(jīng)濟規(guī)律的懲罰。

房地產(chǎn)投資也集聚。我看到行內(nèi)的估計，整個房地產(chǎn)投資有一半集中在不到50個城市。全球也有這個特征，全球房地產(chǎn)總投資的一半集中在30個城市。對這個集聚之勢恐怕還是要認(rèn)頭，因為不是農(nóng)業(yè)文明了，不是每塊地都一定能變成中心的?，F(xiàn)在的問題是很多城鎮(zhèn)不認(rèn)這個頭，就要把自己這個地方建成世界中心，就靠把架構(gòu)拉大，就靠多征地、高強度投資、上項目，反正拿烏紗帽壓，“不換思想就換人”?，F(xiàn)在就是這個矛盾沖突。實際的人口流動不聽這個，經(jīng)濟資源的集聚也不完全聽由行政力的擺布。

像浙江義烏，不過一個縣級市，涌去了多少人？憑什么，不就靠近鐵道線嗎？不就是個縣級市嗎？鐵道邊上的縣級單位多了去了，要承認(rèn)人往哪里聚的學(xué)問非常大，流動的要素像水一樣，水無定勢。別認(rèn)為著急慌忙給他們發(fā)個保障房就可以把人留下，人家還不一定都留下。究竟哪些走，哪些留，最后聚到哪里，未來星羅棋布的城鎮(zhèn)究竟怎么分布，我們現(xiàn)在對此所知甚少。真正有把握的話，還沒有幾句好講。

問題來了：對涉及面甚廣、影響因子很多、所知甚少、沒把握或不完全有把握的事項，選什么體制來應(yīng)對？用經(jīng)驗來說，用集中權(quán)力、自上而下發(fā)布命令的體制一定會輸?shù)煤軕K。不是說計劃體制完全沒有優(yōu)勢，目標(biāo)單一又明確的事務(wù)，譬如要打仗，戰(zhàn)時經(jīng)濟差不多都是指令計劃經(jīng)濟。但是，和平時期要滿足多重目標(biāo)，資源配置與協(xié)調(diào)需要的信息量太多，集中處理就相形見拙。

城市發(fā)展比工業(yè)生產(chǎn)更為復(fù)雜。政府在城市化和城市建設(shè)、管理中當(dāng)然要起重要的作用，但政府尊重市場規(guī)律，是政府更好發(fā)揮作用的關(guān)鍵。城市經(jīng)濟里各種相對價格的變化包含大量信息，也決定性地影響人口流動和集聚的去向。如果城市領(lǐng)導(dǎo)人對市場相對價格知道太少，大權(quán)在握就下命令指揮，非要與市場對著干，結(jié)果就很難經(jīng)得起長期經(jīng)濟發(fā)展的檢驗。加上我們的體制尚在轉(zhuǎn)型，市場化改革遠遠不到位，所以就容易形成很多資源錯配。

出發(fā)點都挺好的，誰不想把自己的城市建設(shè)好？憑什么就是一個大上海？為什么我們這個城市就不行？既是人之常情，也是經(jīng)濟發(fā)展一個重要動力。但是愿望要受規(guī)律的制約，我們現(xiàn)在對城市文明的很多規(guī)律所知甚少，比如聯(lián)合國人居署署長CLOSJoan先生講到過一個指標(biāo)，說比較適宜居住的城市，一平方公里要有80個路口。其實他當(dāng)過市長的巴塞羅那，是歐洲非常適于人居的城市典范，它的密度是靠建筑布局好。我查過，巴塞羅那一平方公里有103個路口。浦東多少呢？農(nóng)村區(qū)不算，17個。北京市的北部城區(qū)只有14個，差了一個數(shù)量級。所以現(xiàn)在很多城市修的都是“馬路”，那是走馬的，不是“街道（street）”，不是讓步行的人可以方便行走的城市街道。不便利的城市怎么生活？好像都是用來游行檢閱的，大馬路又寬又直，壯觀而過癮，但生活在里面的藍領(lǐng)、白領(lǐng)、金領(lǐng)、服務(wù)業(yè)的，他們的生活就不便利。

今年1月我在哥倫比亞大學(xué)訪問，零下20度。我走了很多紐約的街道，兩個路口之間僅一分鐘步行時間，大道和大道之間也就兩三分鐘。開始不理解，為什么搞那么密，得投資多少修街道和設(shè)施，后來才明白這“格子化”的城市布局，土地賣得最好。為什么？小街區(qū)中間的地塊也便利，可以有更多的商業(yè)設(shè)施，是密度的另外一型。而帶來的問題，是城市公共空間不夠，不夠大氣。全是小街道做商業(yè)很好，但是城市還得有市民精神。后來到曼哈頓，從第59街開始，也是受到19世紀(jì)中葉巴黎大改造的風(fēng)氣影響，市中心來一個800多英畝的中央公園，周圍配了很多博物館、文化設(shè)施，紐約大氣起來了。

現(xiàn)在大概可以得出一個結(jié)論，就是城市要治理得非常好，才能長久吸引人，而不是短期打兩天工又回去了。多樣化的人群長久在那里生活，怎么更便利、更適宜，有無數(shù)非常細致的東西，我們現(xiàn)在所知甚少。怎么辦？辦好有關(guān)城市學(xué)問的大學(xué)和研究機構(gòu)很重要，但更重要的是體制選擇，要把城市化和城市治理放在一個可以處理復(fù)雜信息、協(xié)調(diào)復(fù)雜利益的制度平臺上。

市場體制的本質(zhì)是分權(quán)處理信息、交換信息，在交換中協(xié)調(diào)不同的利益。要看到“城市規(guī)劃”跟過去計劃經(jīng)濟下的“計劃”的不同。看起來都是一個詞，計劃（planning），但現(xiàn)代城市規(guī)劃絕不是僅僅自上而下發(fā)命令，更不是是把城市領(lǐng)導(dǎo)人或?qū)＜业囊庵驹趫D上畫出來，然后讓各方去辦。“城市規(guī)劃”是一個過程，是一個平臺。首先是一個信息平臺，要參與的各方、利害相關(guān)的各方參與進來。現(xiàn)在好的城市規(guī)劃館都要搞規(guī)劃公示，聽各界意見。即便政府主導(dǎo)做了規(guī)劃，天下也沒有哪一個城市百分之百完全照規(guī)劃建成的，總要調(diào)整和修訂，這里那里改一點。這里“調(diào)”的權(quán)利要給相關(guān)各界，開發(fā)商可以建議說這里這么搞，那里那么搞；各路專家可以憑專業(yè)說服決策人和公眾；市民也可以評頭論足，重大事項還可以公決、公投。開發(fā)商不就為了賺錢嗎？是的，為賺錢，但真要好好賺錢，就要研究客戶的需求。搞市場經(jīng)濟一聽賺錢就很鄙視，那恐怕不成，總要區(qū)分一下。賺錢過程背后有信息，動機講起來是不夠偉大，但可以靈敏地反映消費者各色各樣的要求。這些信息不納入規(guī)劃過程，豈不可惜？

現(xiàn)在決定要改征地財政。我的看法是征地財政最大的損失不是農(nóng)民，是城市自己。很容易來的東西不會好好用，一塊地拿來，用好了嗎？用到盡可能優(yōu)了嗎？沒有。來得容易，浪費得也容易。大片的土地不經(jīng)過真正的規(guī)劃過程，說干什么就干什么去了。沒有來自開發(fā)商、投資者、金融機構(gòu)、居民、各路專家各種的訴求表達，沒有相關(guān)各方的參與、交換，利益矛盾找不到平衡點。

這樣上“規(guī)劃”，與過去的命令體制是一回事，終究要失敗的?，F(xiàn)在有些人以計劃命令的思維來“解讀”城市規(guī)劃，主張荒謬不經(jīng)的“建筑不自由”，早晚要碰頭。因為誰也處理不了那么多城市發(fā)展、城市成長需要的信息和利益協(xié)調(diào)。政府強征一塊地到銀行一押，套出錢就大干，很痛快，很快速，但很多重要信息就丟了，很多利益平衡的機會就錯過了。要是轉(zhuǎn)向市場化的發(fā)債，中介機構(gòu)要評估，投資者要評估，哪個城市債發(fā)得出去，要市場把關(guān)。方方面面要收集大量信息，多層次篩選信息，再判斷、決策，尋求利益平衡，這就是市場體制，特別是有清晰規(guī)則下的市場體制。

所以這個題目很要緊。城市化當(dāng)然不可能沒有政府，但一般來講，哪個市場里都有政府。從全世界看，就是最初級的集市，也總有個管理人，有桿公平稱，做生意不能打起來，一旦打起來得有人幫他們。你賣的東西怎么證明是你的？別人說是他的，怎么辦？得有政府的服務(wù)——確權(quán)。也就是說，政府不是在市場之外的主體，它也在市場里面，無非是跟市場其它主體不同，政府有權(quán)威性，擁有合法強制力。任何市場活動沒有這個中間權(quán)威不行，完全靠自覺自愿，市場交易難以執(zhí)行下去。但這個權(quán)威的、擁有合法強制力的組織（我們叫政府），既然在市場環(huán)境里活動，就要尊重市場規(guī)律。

譬如政府自己雇人，也不能脫離市場水平太遠，出價過低能招到優(yōu)秀人才嗎？反過來出價過高，把市場最優(yōu)秀的人吸走了，那也會失衡。政府的經(jīng)濟決策得八九不離十，政府出價和市場價之間要有個咬合度，所以越是大權(quán)在握的政府領(lǐng)導(dǎo)，越要尊重市場規(guī)律。不能僅僅靠自覺，更不能靠喊口號，要有一個好的城市制度，就是政府不包辦城市，不是一攬子把所有城市事務(wù)全部包下來。辦不到，也辦不好。

城市規(guī)劃是一個過程，執(zhí)行主體與規(guī)劃主體分離，絕不能一色官定官辦，凡能民辦的盡量讓民間去辦。要多樣的開發(fā)商、金融機構(gòu)、市民組織、追求美學(xué)的專業(yè)設(shè)計師、各種中介組織等等，所有這些力量要放到一個平臺里面來，這樣才能處理好現(xiàn)在還沒把握的城市事務(wù)，推進現(xiàn)在看得清、也有把握預(yù)言的中國城市化。