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正如履政一年來(lái)的一貫風(fēng)格，2014年的政府工作報(bào)告中對(duì)“房地產(chǎn)調(diào)控”著墨甚少，相關(guān)的論述均在“完善住房保障機(jī)制”中心句之下進(jìn)行闡述。這再次說(shuō)明，新一屆政府已經(jīng)將房地產(chǎn)調(diào)控的重心放在保障房建設(shè)上。然而什么住房才算是保障性住房？這一問(wèn)題如果講不清楚，則會(huì)給地方政府的“陰奉陽(yáng)違”創(chuàng)造條件。特別地，筆者認(rèn)為，不能用“棚戶區(qū)改造”來(lái)頂保障房的缺。

所謂保障房，全稱是保障性住房，此用詞現(xiàn)在越來(lái)越多的出現(xiàn)在新聞媒體與社會(huì)人群之中。但什么是保障性住房卻各有不同的理解。根據(jù)一般的說(shuō)法，保障房可以分為幾類：一類為棚戶區(qū)改造和拆遷；一類為可銷售的經(jīng)濟(jì)適用住房、兩限房；一類為租賃房，如廉租房、公租房。然而，各地政府列入保障房的范圍與定義不同，最多的地區(qū)有八到十種，如享受經(jīng)濟(jì)適用住房政策的住房、單位自建和租賃房、定向安置拆遷房、農(nóng)村上樓以及其他。保障房是個(gè)筐，什么都往里裝，而這會(huì)導(dǎo)致一些地方政府鉆中央政策的空子。

例如，2010年房地產(chǎn)調(diào)控史上具有標(biāo)志性意義的國(guó)務(wù)院《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕10號(hào)）文件當(dāng)中，要求“確保完成2010年建設(shè)保障性住房300萬(wàn)套、各類棚戶區(qū)改造住房280萬(wàn)套的工作任務(wù)”。換言之，那時(shí)候，棚戶區(qū)改造房和保障性住房還是并列的概念。然而，在隨后的實(shí)踐中，人們往往將2010年的保障房任務(wù)理解為總量580萬(wàn)套，相應(yīng)地，2011年的保障房任務(wù)為總量1000萬(wàn)套，“十二五”期間的保障房任務(wù)為總量3600萬(wàn)套，而不怎么區(qū)分這些保障房總量到底是由哪些類別構(gòu)成。

如今“棚戶區(qū)改造”在“保障房”中的比例越來(lái)越高。2014年的政府工作報(bào)告中表示在2014年建設(shè)保障性住房700萬(wàn)套，其中各類棚戶區(qū)就占470萬(wàn)套，占比三分之二。這實(shí)際上跟本屆政府對(duì)棚戶區(qū)改造的情有獨(dú)鐘有關(guān)。2013年6月26日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，就專門研究部署了棚戶區(qū)改造工作，之后又高規(guī)格發(fā)文（“國(guó)發(fā)2013年第25號(hào)文”，大部分的房地產(chǎn)調(diào)控政策都是“國(guó)辦發(fā)”），決定今后5年改造城市和國(guó)有工礦、林區(qū)、墾區(qū)的各類棚戶區(qū)1000萬(wàn)戶。

考慮到棚戶區(qū)居民極端惡劣的居住條件，政府決心改造棚戶區(qū)，改善居民居住條件，當(dāng)然是得民心的一項(xiàng)工作。然而，不能將棚戶區(qū)的改造拔得太高，特別是不能讓它頂了保障房的缺口。因?yàn)榕飸魠^(qū)改造不僅是對(duì)棚戶區(qū)居民是件好事，對(duì)于為完成中央下達(dá)的保障房建設(shè)任務(wù)而抓狂的地方政府而言，更是好事一樁。

雖然新建的廉租房、公共租賃房和棚戶區(qū)改造房等都被列入“保障房”,然而其意義卻有很大的不同。對(duì)于整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)供給來(lái)講，只有新建的廉租房、公共租賃房等“增量”保障房才能算作整個(gè)住房市場(chǎng)的新增供給，而棚戶區(qū)改造房，涉及到了“一增一減”，對(duì)住房市場(chǎng)的供給沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性的增加。其實(shí)，與之相類似的是，一些地區(qū)用在建的教師宿舍、企業(yè)員工宿舍等作為保障房，這也是偷換概念，耍政策的花招，因?yàn)檫@只不過(guò)是將其他類型的住房新增供給從統(tǒng)計(jì)上變成了保障房新增供給，對(duì)住房市場(chǎng)的總供給沒(méi)有影響。

而從總需求來(lái)講，由于棚戶區(qū)改造涉及到了“一增一減”，對(duì)減緩住房市場(chǎng)的需求壓力作用也要大打折扣。并且，由于動(dòng)遷安置地區(qū)往往是異地安置的原因，棚戶區(qū)居民一旦被拆遷，住房條件都會(huì)有大的飛躍。很多棚戶區(qū)居民往往是動(dòng)遷前是被保障的對(duì)象，而動(dòng)遷后就成了坐擁一套甚至數(shù)套“豪宅”的包租婆。這跟保障房保障居民基本居住需要的本意其實(shí)還是有很大差別的。

對(duì)地方政府而言，不同的保障房意義更為不同。新建的廉租房、公租房等保障房是一項(xiàng)純粹的財(cái)政負(fù)擔(dān)，地方政府自然扭扭捏捏，不大情愿。然而，棚戶區(qū)改造就不同了，盡管國(guó)家對(duì)棚戶區(qū)有嚴(yán)格界定，然而地方政府可以將棚戶區(qū)改造“理解”為一個(gè)大概念，各種項(xiàng)目都可以望上靠。特別是一些地區(qū)的所謂“棚戶區(qū)”，還可能位于較為中心的市區(qū)，政府通過(guò)大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，用相對(duì)偏遠(yuǎn)的保障房“贖買”中心城區(qū)土地，并納入土地儲(chǔ)備，從而形成新的土地財(cái)政來(lái)源。這對(duì)地方政府顯然有很大的吸引力，這也是為何各地的棚戶區(qū)改造房在保障房總量計(jì)劃當(dāng)中一般能占到三分之一到一半的比例。部分城市這一比例甚至更高，例如，2011年，哈爾濱市主城區(qū)保障房建設(shè)計(jì)劃為4.65萬(wàn)套，其中約81.3%通過(guò)棚戶區(qū)改造而得。預(yù)料未來(lái)棚戶區(qū)改造房在保障性住房中的占比會(huì)繼續(xù)上升。

這種棚戶區(qū)改造被土地財(cái)政綁架的路數(shù)實(shí)際上還是一種“經(jīng)營(yíng)城市”的思路——通過(guò)中心城區(qū)大規(guī)模的“棚戶區(qū)改造”，將優(yōu)質(zhì)地塊以市政儲(chǔ)備用地、綠地、廣場(chǎng)等名目納入政府土地儲(chǔ)備，把老城區(qū)的居民大量遷到城市新區(qū)。這樣，一方面政府能獲得中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)商業(yè)和住宅地塊的高收益；另一方面將老城區(qū)人口疏散到新區(qū)，還能達(dá)到解決新區(qū)人氣不足的問(wèn)題。而新區(qū)的基礎(chǔ)配套、人氣聚集之后，周邊土地又會(huì)升值。

因此，棚戶區(qū)改造固然可以改善困難群眾居住條件，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，也可以拉動(dòng)投資、消費(fèi)需求，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，等等。然而，保障房建設(shè)，事關(guān)數(shù)千萬(wàn)低收入家庭的基本住房問(wèn)題，且在過(guò)去的十余年里欠賬甚多，因此需要各級(jí)政府下大力氣來(lái)完成，不能有半點(diǎn)馬虎和折扣，否則過(guò)多的居民被硬推到其根本無(wú)力負(fù)擔(dān)的商品房市場(chǎng)當(dāng)中，必然激化社會(huì)矛盾，影響社會(huì)和諧。我國(guó)各地區(qū)、各城市發(fā)展水平千差萬(wàn)別，應(yīng)該允許各地因地制宜完成保障房建設(shè)任務(wù)。但是，如果利用偷換概念的伎倆，搞“上有政策，下有對(duì)策”的概念游戲，用棚戶區(qū)改造房頂了廉租房、公租房等其他類型的保障房的缺口，那么住房市場(chǎng)當(dāng)中存在的頑疾將仍然難以根除。