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土地改革或?qū)⒃谌腥珪?huì)有突破 現(xiàn)行制度難撼動(dòng)
政策法規(guī) 2013年10月23日 來(lái)源:房地網(wǎng) 我要評(píng)論 掃描到手機(jī)

“即將召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)在土地制度改革的一些細(xì)節(jié)問(wèn)題上可能會(huì)有所突破,這其中包括繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)地的確權(quán)、頒證、登記工作,繼續(xù)創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)方式的多樣化,在轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作之外,通過(guò)信托、抵押等方式將之與金融創(chuàng)新捆綁在一起,從而增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收益”。

中國(guó)社科院農(nóng)發(fā)所宏觀室主任黨國(guó)英如是展望外界期許甚高的三中全會(huì)“新土改”政策動(dòng)向。對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地的流轉(zhuǎn),國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心一位不愿具名的專家表示, “口子”開(kāi)起來(lái)不會(huì)像土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)那么順利,還是比較審慎。

征地制度改革方面,由于去年年底提交給全國(guó)人大常委會(huì)審議的《土地管理法》(修正案)被否決,農(nóng)村集體土地征收條例也隨之“胎死腹中”,其中主要原因是一些法理性的問(wèn)題尚未厘清,因此受訪的諸多專家均認(rèn)為在此次全會(huì)上不會(huì)有太大突破。

城鎮(zhèn)用地指標(biāo)方面,一位接近核心層的消息人士表示,有關(guān)部門(mén)依然是從嚴(yán)態(tài)度,此前推出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤將繼續(xù)實(shí)行,但依然會(huì)嚴(yán)格限定該政策的實(shí)行范圍,短時(shí)間內(nèi)不會(huì)進(jìn)行跨大區(qū)域的指標(biāo)置換。

該消息人士指出,未來(lái)決策層可能會(huì)考慮通過(guò)價(jià)格杠桿來(lái)控制用地規(guī)模,鑒于各地工業(yè)工地成本太低、效率低下,未來(lái)工業(yè)用地的出讓價(jià)將根據(jù)真實(shí)的市場(chǎng)定價(jià)來(lái)確定,趨勢(shì)是逐步提高,從而提高用地效率。

確權(quán)仍將持續(xù)

黨國(guó)英表示,農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證在5年前的十七屆三中全會(huì)中有明確表示,但實(shí)際工作卻是在近兩年內(nèi)才真正鋪開(kāi)。

2008年11月,十七屆三中全會(huì)召開(kāi)后不久,確權(quán)工作啟動(dòng),但此后一直沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,直到2011年11月,國(guó)土資源部聯(lián)合中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部等部門(mén)下發(fā)了關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)、登記、發(fā)證的有關(guān)意見(jiàn),表明這一工作正式展開(kāi)。

北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院在2011年之前就已經(jīng)在成都等地進(jìn)行土地確權(quán)、登記、頒證工作的試點(diǎn)和調(diào)研工作,這一課題在該院教授周其仁帶領(lǐng)下進(jìn)行。

據(jù)參加課題組的一位人士稱,在實(shí)際工作中,難度和阻力很大,挨戶訪問(wèn)、土地丈量等具體工作也頗費(fèi)時(shí)間。課題組在一些地方的調(diào)研時(shí)間長(zhǎng)達(dá)數(shù)年。

按照2013年中央“一號(hào)文件”的說(shuō)法,未來(lái)5年內(nèi),這一確權(quán)、登記、頒證工作都將持續(xù)進(jìn)行下去。專家指出,由于這一確權(quán)工作耗時(shí)頗久,也導(dǎo)致了此次新土改不會(huì)有大的突破。

上述國(guó)研中心專家稱,確權(quán)工作是新土改其他舉措的根本前提,因?yàn)橹挥袡?quán)利通過(guò)登記、發(fā)證這些物化的形式固定下來(lái)后,其后的流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)交易才能進(jìn)行,否則就容易出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)不完整清晰、流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)不規(guī)范、交易行為不透明等情況,最終損害農(nóng)民的根本利益。

流轉(zhuǎn)審慎推進(jìn)

在土地流轉(zhuǎn)方面,中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)發(fā)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田認(rèn)為,中央的政策是區(qū)別對(duì)待,在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面,鼓勵(lì)以多種方式嘗試,但宅基地和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),則不會(huì)放得太開(kāi)。

本報(bào)了解到,即使在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面,目前也比較審慎,各種看法不一。上述消息人士稱,一方面,十七屆三中全會(huì)報(bào)告明確規(guī)定:“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”近期,安徽宿州埇橋區(qū)與中信信托合作推出土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目,流轉(zhuǎn)土地5400畝,又為農(nóng)地流轉(zhuǎn)開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)新的模式。但另一方面,中央在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中又設(shè)置了“用途管制”的規(guī)定,即流轉(zhuǎn)后的土地不能改變用途,例如此次安徽土地信托的項(xiàng)目為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范園,由安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司作為服務(wù)商提供服務(wù)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生對(duì)一些學(xué)者鼓吹的流轉(zhuǎn)曾頗有微詞:“……農(nóng)地轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)是每戶農(nóng)民自己考慮的事,現(xiàn)在非農(nóng)民們火急火燎喊流轉(zhuǎn)不是黃鼠狼給雞拜年嗎?……現(xiàn)在這樣運(yùn)動(dòng)式造勢(shì)是要強(qiáng)迫全國(guó)農(nóng)民轉(zhuǎn)地嗎?農(nóng)民進(jìn)城不能安居,農(nóng)地再失只能成流民,這是改革還是掘墓?”

華生的觀點(diǎn)代表了一部分主流官員學(xué)者,例如中農(nóng)辦主任陳錫文和國(guó)研中心副主任韓俊均表示中國(guó)的農(nóng)業(yè)將以家庭農(nóng)場(chǎng)為主,不可能照搬美洲大農(nóng)場(chǎng)的模式,這是由中國(guó)的人口和土地稟賦決定的。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)比較審慎的另一原因是,中央關(guān)于流轉(zhuǎn)的兩條規(guī)定——“自愿有償依法”和“用途管制”在實(shí)際操作中往往被規(guī)避,一些企業(yè)通過(guò)流轉(zhuǎn)取得農(nóng)地之后,往往改變了農(nóng)地用途,進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā);而一些土地的流轉(zhuǎn)過(guò)程也不合規(guī)范,往往是企業(yè)跟村集體合謀完成,并未征求農(nóng)民的意見(jiàn)。

宅基地和集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)政策,目前還不是特別明朗,今年8月份,溫州推出農(nóng)村土地交易新政,一度有媒體傳出溫州農(nóng)村的宅基地可以在縣域內(nèi)交易,但溫州當(dāng)?shù)仉S后辟謠稱,宅基地交易只能在本村內(nèi)進(jìn)行。

鄭風(fēng)田表示,實(shí)際上這一舉措并未有改革標(biāo)桿意義,仍然在原有政策框架之內(nèi)。

上述消息人士稱,目前農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn),主要有兩種模式,一是“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外,經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目,允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益?!痹撃J降湫桶咐菑V東南海、北京鄭各莊。

另一模式是通過(guò)占補(bǔ)平衡、增減掛鉤等方式,將原有的宅基地復(fù)墾成土地,多出來(lái)的用地指標(biāo),部分建房安置農(nóng)民,部分通過(guò)出讓或允許村集體自主開(kāi)發(fā)來(lái)實(shí)現(xiàn)土地收益,這一模式在成都災(zāi)后重建的部分地區(qū)得到體現(xiàn)。

對(duì)于外界期望的宅基地和集體建設(shè)用地在村集體之外進(jìn)行流轉(zhuǎn)和交易,消息人士稱,未來(lái)可能性不會(huì)很大,因?yàn)檫@涉及到數(shù)量龐大的小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正問(wèn)題和土地用途管制問(wèn)題,一旦開(kāi)閘,后果堪虞。

征地制度恐難撼動(dòng)

黨國(guó)英對(duì)征地制度改革進(jìn)行展望時(shí)表示,土地管理法修訂多年,結(jié)果收效甚微,可見(jiàn)征地制度改革阻力之大。

2012年3月,時(shí)任國(guó)家總理溫家寶在“兩會(huì)”上表示,要在他那一屆政府任內(nèi)通過(guò)農(nóng)村集體土地征收條例,然而,直至現(xiàn)在條例仍未出臺(tái)。

據(jù)消息人士稱,條例難產(chǎn)的一大原因是它的上位法《土地管理法》修訂工作也“胎死腹中”了。清華大學(xué)教授蔡繼明表示,全國(guó)人大常委會(huì)全面否定了2012年年底提交的《土地管理法(修訂案)》,正在研究重新解釋《憲法》第十條中的“城市的土地屬于國(guó)家所有”條款,為重新修改《土地管理法》做鋪墊。

1982年憲法第十條規(guī)定:“城市的土地屬于國(guó)家所有”,而2004年的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》中第十條內(nèi)容是:“城市的土地屬于國(guó)家所有,國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這一條文又產(chǎn)生以下矛盾:如是非公益性用地,那么通過(guò)補(bǔ)償來(lái)征收不符合憲法修正案,如果直接進(jìn)入市場(chǎng)交易,則不符合憲法中城鄉(xiāng)二元制的規(guī)定。

全國(guó)人大農(nóng)委委員張曉山表示,除法理上的原因外,地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴也使得征地制度不會(huì)被貿(mào)然取消。分稅制之后,地方日益增大的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施支出主要靠賣地收入來(lái)償付,一旦切斷土地財(cái)政而未給予新的稅收來(lái)源,則那些飽受地方債困擾的政府將面臨財(cái)政危機(jī)。

在用地規(guī)模控制上,上述消息人士表示,未來(lái)很可能依然從緊,對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的用地需求,將通過(guò)“盤(pán)活存量”的思路來(lái)解決。

所謂盤(pán)活存量,一方面通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤將農(nóng)村大量閑置的宅基地復(fù)墾成農(nóng)地來(lái)置換出用地指標(biāo),另一方面,通過(guò)增加工業(yè)用地的成本,來(lái)提高土地使用的效率。

中農(nóng)辦主任陳錫文在多個(gè)場(chǎng)合表示,目前非常突出的問(wèn)題是工業(yè)用地價(jià)格太低,很多地方招商引資時(shí)低價(jià)甚至零地價(jià)出讓。陳錫文認(rèn)為過(guò)低的工業(yè)用地成本一方面助長(zhǎng)了高房?jī)r(jià),另一方面,使得地方、企業(yè)沒(méi)有動(dòng)力進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)、調(diào)整結(jié)構(gòu)。

[責(zé)任編輯:李建楠]
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