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一言以蔽之，新型城鎮(zhèn)化的真諦是人的無差別發(fā)展。這是新型城鎮(zhèn)化最本質(zhì)、最核心、最關(guān)鍵的東西。

新型城鎮(zhèn)化是相對于舊型城鎮(zhèn)化而言的。黨的十七大報告提出走中國特色城鎮(zhèn)化道路，溫家寶2007年5月進一步指出要走新型城鎮(zhèn)化道路。去年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議，明確要“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。但新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里，其真諦是什么，目前還沒有統(tǒng)一的認(rèn)識。

多重解讀的現(xiàn)有視角

歸納一下，人們對新型城鎮(zhèn)化有多重解讀的視角：

新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化。舊型城鎮(zhèn)化實行城市偏向政策，甚至不惜犧牲農(nóng)村、農(nóng)民利益發(fā)展城市，導(dǎo)致發(fā)達的城市與凋敝的鄉(xiāng)村并存。新型城鎮(zhèn)化則要求著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進城鄉(xiāng)一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

新型城鎮(zhèn)化是有利于可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。舊型城鎮(zhèn)化以攤大餅、高消耗、城市要素供給不可持續(xù)為特征。我國中東部地區(qū)持續(xù)數(shù)日的霧霾天氣給這種城鎮(zhèn)化敲響了警鐘。為此，要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，由“外延式擴張”轉(zhuǎn)為“內(nèi)聚式發(fā)展”，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。

新型城鎮(zhèn)化是生態(tài)文明貫穿全過程的城鎮(zhèn)化。推進新型城鎮(zhèn)化，要從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、消費模式等多角度將生態(tài)文明理念植入城鎮(zhèn)化發(fā)展的思維。要加大城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的力度，提高城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的承載力，以良好的城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，以資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城鎮(zhèn)建設(shè)支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化是促進“四化”同步發(fā)展的城鎮(zhèn)化。城市文明是現(xiàn)代文明的搖籃，是現(xiàn)代文明的重要傳導(dǎo)機制。按照“四化”同步的要求，城鎮(zhèn)化應(yīng)是工業(yè)化的加速器，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的引擎，是信息化的載體，推進新型城鎮(zhèn)化，要求推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。

新型城鎮(zhèn)化是更大限度撬動內(nèi)需的城鎮(zhèn)化。舊型城鎮(zhèn)化重物輕人，廣大農(nóng)民被排除在城市體系之外，極大地限制了社會消費。我國仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，但全球經(jīng)濟的持續(xù)低迷正引發(fā)我國經(jīng)濟進入實質(zhì)轉(zhuǎn)型期和個位數(shù)增長階段。這就決定了擴內(nèi)需已成為保障我國經(jīng)濟平穩(wěn)增長的根本大計。擴內(nèi)需的最大潛力在城鎮(zhèn)化。

新型城鎮(zhèn)化是更多利用市場機制的城鎮(zhèn)化。舊型城鎮(zhèn)化的核心特征是低成本擴張、強勢政府主導(dǎo)。新型城鎮(zhèn)化則強調(diào)尊重市場，尊重農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)、自由遷徙權(quán)、自由擇業(yè)權(quán)、自由交易權(quán)，強調(diào)在公平競爭下讓人口和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動。政府只在城鎮(zhèn)規(guī)劃、公共服務(wù)、秩序維護等方面發(fā)揮作用，將城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等主要交給市場。要防止地方政府“公司化”對城鎮(zhèn)化進程的過度干預(yù)，設(shè)定地方政府在城鎮(zhèn)化中的行政范圍。

新型城鎮(zhèn)化是注重質(zhì)量和內(nèi)涵的城鎮(zhèn)化。舊型城鎮(zhèn)化重速度、輕質(zhì)量，重外延、輕內(nèi)涵。推進新型城鎮(zhèn)化比的不是速度而是質(zhì)量。目前中國城鎮(zhèn)化率雖然超過50%，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，許多城鎮(zhèn)千城一面，缺乏特色，有的文脈被割斷，到處是沒有生命的建筑堆積物。從今年公布的各省份政府工作報告看，許多省份都將“推進城鎮(zhèn)化”作為主要任務(wù)之一，有的還量化了城鎮(zhèn)化增長目標(biāo)，如何更加注重質(zhì)量和內(nèi)涵發(fā)展，是新型城鎮(zhèn)化的重大課題。

新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化。舊型城鎮(zhèn)化的一個誤區(qū)是見物不見人，興城不興業(yè)，城鎮(zhèn)化似乎就是土地的硬化，就是新建筑的崛起，而人力資源則較少被制度關(guān)照。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。推進新型城鎮(zhèn)化，要努力在改革攻堅中破解深層次矛盾，做到無論是經(jīng)濟增長還是社會發(fā)展，都要立足于讓人完成城鎮(zhèn)化。

“人的無差別發(fā)展”

以上的解讀和認(rèn)識，各有各的側(cè)重點，也各有各的道理。筆者認(rèn)為，為了新型城鎮(zhèn)化“名至實歸”，應(yīng)進一步深究新型城鎮(zhèn)化的真諦是什么。一言以蔽之，新型城鎮(zhèn)化的真諦，是人的無差別發(fā)展。這是新型城鎮(zhèn)化最本質(zhì)、最核心、最關(guān)鍵的東西。

其意蘊包括兩方面內(nèi)容：一方面，城鎮(zhèn)的一切應(yīng)當(dāng)圍繞人來展開，要樹立牢固的人本思想，創(chuàng)造良好的人本環(huán)境，倡導(dǎo)“創(chuàng)新、和諧、公平、自由”，形成良好的人本氣氛，使城鎮(zhèn)具有人情味，產(chǎn)生良好的為人服務(wù)的功能；另一方面，這里的“人”，泛指所有人，包括過去的“城里人”、新轉(zhuǎn)入城里的人和還在農(nóng)村生活的人，要能夠促進所有人的自由而全面地發(fā)展，而不能為了一部分人的利益，而損害另一部分人的福祉，不能為了城市的擴容，而付出太過昂貴的社會成本。

這樣提出和認(rèn)識問題，也是為了從理念入手，逐步破解我國特有的“雙二元結(jié)構(gòu)”(城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市里新出現(xiàn)的二元結(jié)構(gòu))難題及嚴(yán)重存在的偽城鎮(zhèn)化、半城鎮(zhèn)化、被城鎮(zhèn)化、過度城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。

為此，筆者認(rèn)為，我國推進新型城鎮(zhèn)化的價值和政策指向應(yīng)當(dāng)是：

城鎮(zhèn)化發(fā)展理念要著眼“人的無差別發(fā)展”。城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，中心是要解決人的城鎮(zhèn)化問題，要讓人在城鎮(zhèn)中更好地生產(chǎn)生活。目前生活在我國城市中的大批農(nóng)民工，多數(shù)集中在累、臟、苦、差、險、毒等行業(yè)，在子女教育、社會保障、住房、參與社會活動等許多方面，更沒有與城市居民享有同等權(quán)利。所以，推進新型城鎮(zhèn)化，著眼“人的無差別發(fā)展”，要轉(zhuǎn)變理念，矯正目前的二元化機制，實現(xiàn)城市財政支出和公共產(chǎn)品提供對所有居民無差別、全覆蓋。

城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)要體現(xiàn)“人的無差別發(fā)展”。城鎮(zhèn)化是人類生產(chǎn)與生活方式由農(nóng)村型向城鎮(zhèn)型轉(zhuǎn)化的歷史過程，表現(xiàn)為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化以及城鎮(zhèn)不斷發(fā)展與完善的過程。無論是從經(jīng)濟增長還是社會發(fā)展的角度考量，只有讓人完成城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化才是完整的和真實的。從這個意義上說，城鎮(zhèn)建設(shè)，不僅是修路蓋樓辦工廠，而且要更多地吸納外來人口，更好地滿足居民生活需要，更好地滿足人的全面發(fā)展需要。城鎮(zhèn)對于已經(jīng)或?qū)⒃诔擎?zhèn)工作、履行所有義務(wù)的龐大群體，應(yīng)賦予他們相應(yīng)的公平權(quán)利。因此，推進新型城鎮(zhèn)化，要著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，提高城鎮(zhèn)內(nèi)在承載力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。

城鎮(zhèn)化發(fā)展模式要有利于“人的無差別發(fā)展”。要使新型城鎮(zhèn)化惠及幾億人口，必須倡導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展模式的多樣化。中國地域遼闊、情況復(fù)雜，發(fā)展很不平衡，地域特色和民族特色也有不同，在遵循基本原則的前提下，城鎮(zhèn)化實現(xiàn)的途徑應(yīng)當(dāng)是多元的，不可能有統(tǒng)一的模式?？傮w來說，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局，與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而使城鎮(zhèn)化的受益面最大化。

城鎮(zhèn)化發(fā)展重點要服務(wù)于“人的無差別發(fā)展”。新型城鎮(zhèn)化的核心是著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化。要強化政府基本公共服務(wù)供給的責(zé)任，推進建立包括農(nóng)民工在內(nèi)的基本公共服務(wù)體系，探索農(nóng)業(yè)人口市民化的成本分擔(dān)責(zé)任和時間安排。加快促進失地農(nóng)民充分融入城市，有效降低農(nóng)民工城市落戶的門檻。要改變?yōu)槌擎?zhèn)化而城鎮(zhèn)化的思維定式，著力提升城鎮(zhèn)的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。要改變關(guān)注重點：突出協(xié)調(diào)發(fā)展，突出文化品質(zhì)，突出城鎮(zhèn)特色，突出綠色低碳，突出人性化的社會管理和服務(wù)創(chuàng)新。

城鎮(zhèn)化推進方式要服從于“人的無差別發(fā)展”。要以資源節(jié)約和環(huán)境友好的方式推進新型城鎮(zhèn)化，提高土地節(jié)約集約利用水平。特別要把深化改革特別是體制改革，作為推進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要方式。統(tǒng)籌推進戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)分割的二元戶口管理結(jié)構(gòu)，繼續(xù)弱化直至最后消解城市戶口的附加利益；深化土地管理制度改革，建立以承包權(quán)為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后上市交易，保護農(nóng)民成為農(nóng)村集體用地交易主體地位。完善住房保障制度改革，建立覆蓋不同收入群體的城鎮(zhèn)住房多元化供應(yīng)體系，增加對城鎮(zhèn)中低收入群體的住房供給。

城鎮(zhèn)化發(fā)展政策要有助于“人的無差別發(fā)展”。各級政府必須改變“先城市、后農(nóng)村，先市民、后農(nóng)民，先工業(yè)、后農(nóng)業(yè)”的慣性思維。堅持城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)成長兩手抓，把城鎮(zhèn)化與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培育新興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展服務(wù)業(yè)、促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)結(jié)合起來。強化政策導(dǎo)向，由片面注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘形幕?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。要制定完善農(nóng)民工進城及其子女落地生根的就業(yè)就學(xué)、入戶購房、社會保障等方面的政策，為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和聚集、城鄉(xiāng)資源的合理配置提供條件。