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征用一畝農(nóng)用地，給農(nóng)民補償僅為幾萬元甚至數(shù)千元；一經(jīng)出讓，地方政府卻可能獲利數(shù)十倍乃至更多。如此懸殊“價差”，曾引發(fā)土地糾紛不斷。

將“改革征地制度”寫入十八大報告，預(yù)示著中國將進一步解決目前農(nóng)民反映最強烈的土地問題。1月23日的國務(wù)院全體會上，再次強調(diào)征收農(nóng)民集體土地應(yīng)當(dāng)按照合法、公正、公開的原則，制定嚴格的程序，給予公平補償，維護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。

如何確保農(nóng)民更多分享土地增值“紅利”，征地改革應(yīng)突破哪些關(guān)鍵點，如何防止改革出現(xiàn)“偏差”……成為各方關(guān)注重點。

土地補償：取消30倍的“天花板上限”

200多畝土地，村民拿到的補償及獎勵款等累計不過2400多萬元；而經(jīng)地方政府“預(yù)征”、儲備十幾年后，出讓的價格卻劇增至20多億元，百倍“價差”，讓村民們難以接受。

2011年發(fā)生在南方某市的土地糾紛，僅是近年來農(nóng)地征補過程諸多問題的縮影。按照相關(guān)規(guī)定，我國征收農(nóng)民土地，土地補償費和安置補償費“兩費”總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。

去年年底，提請十一屆全國人大常委會審議的土地管理法修正案草案中，補償標(biāo)準(zhǔn)取消30倍的“天花板上限”，體現(xiàn)了國家對土地征收過程中農(nóng)民合法利益的保護。

當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化率已超過51%，土地價值“今非昔比”?！暗F(xiàn)行征地制度很大程度上將不少農(nóng)民排斥在土地增值收益分配體系之外?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心研究員劉守英說。

相關(guān)調(diào)查顯示，耕地征用之后土地增值部分的收益分配中，投資者和政府拿大頭，村級組織留下兩三成，農(nóng)民拿到的往往不到10%。國土部門相關(guān)負責(zé)人表示，從近幾年的征地糾紛看，多數(shù)農(nóng)民不是反對征地，而是因為利益不能得到有效保障。

多元保障：土地“非農(nóng)化”如何反哺農(nóng)民

數(shù)據(jù)顯示，從2008年至2011年，我國征地補償標(biāo)準(zhǔn)提高30%以上，用于征地拆遷補償、農(nóng)民補助等支出3.5萬億元，2500多萬被征地農(nóng)民納入社會保障。

然而，一次性貨幣安置為主的單一模式，弊端越來越凸顯，征地補償安置方式如何拓寬也日顯迫切。

“先安置后拆遷”、農(nóng)民當(dāng)股東集體開發(fā)土地發(fā)展集體經(jīng)濟，建立失地農(nóng)民就業(yè)保障金……近年來，河南、海南等地基層探索征地改革，農(nóng)民得到實惠。

土地問題專家劉守英認為，要通過貨幣、就業(yè)、培訓(xùn)、留地、入股、納入城市社會保障體系等多種安置方式，使土地增值收益向被征地農(nóng)民傾斜。

“這次土地管理法修正案草案增加社會保障補償內(nèi)容，就是要著力破解土地城鎮(zhèn)化和農(nóng)民城鎮(zhèn)化不匹配的問題?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院副院長王錫鋅表示。

失地農(nóng)民多元保障如何著手？國務(wù)院法制辦有關(guān)專家認為，一方面，要解決失房失地后的“燃眉之急”，應(yīng)考慮對被征地農(nóng)民提供國有土地上的房屋；無法提供房屋，則應(yīng)按照市場價給予貨幣補償。

另一方面，要更多考慮農(nóng)民生活的“長久之計”，要給予就業(yè)困難的被征地農(nóng)民以就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)；在補償資金中增加社保補貼資金，使他們享受更高水平的養(yǎng)老保障。

防止“濫征”：確保農(nóng)民的話語權(quán)

國土資源部公布的2012年上半年土地違法查處情況顯示，半年內(nèi)共發(fā)生2.9萬件土地違法行為，且新的違法用地面積逐月上升。這與部分地方政府隨意“濫征”、農(nóng)民無力維權(quán)有關(guān)。

“在新一輪城鎮(zhèn)化過程中，必須遏制一些地方隨意擴大征地范圍、‘土地城鎮(zhèn)化’過快的現(xiàn)象?！眹野l(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長馬曉河說。

業(yè)內(nèi)人士指出，現(xiàn)行立法未對“公共利益”進一步明確其內(nèi)涵和界定方法，這為政府隨意擴大征收范圍提供了可乘之機，這一現(xiàn)狀亟待改變。

“在土地征用過程中要充分確保農(nóng)民的話語權(quán)?！瘪R曉河建議，要探索農(nóng)民集體建設(shè)用地直接參與土地市場交易的辦法，“對公益性用地，土地賣不賣、賣給誰都應(yīng)該由農(nóng)民說了算，賣什么價格由市場決定”。

城市房屋征收補償?shù)囊恍┳龇梢越梃b。比如，上海近年來在房屋征收之前推行“兩次征詢”：一是征求居民“愿不愿拆”，二是征求“如何補”，同意的居民達到規(guī)定比例，協(xié)議才能正式生效。

上海社科院經(jīng)濟所所長左學(xué)金認為，未來城鎮(zhèn)化進程，重要的一點就是尊重農(nóng)民的選擇權(quán)，杜絕“替民做主”，要讓土地“紅利”更多惠及于農(nóng)。