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全國人大法律委員會委員王利明認(rèn)為，補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有統(tǒng)一規(guī)定，便于農(nóng)民保障自身權(quán)益

修法背景

農(nóng)村征地補(bǔ)償引發(fā)社會問題較多

失地農(nóng)民缺少長遠(yuǎn)生計保障等，已成為影響社會穩(wěn)定的重要問題

新京報：此次《土地管理法》修改的背景是什么？為什么只修改第47條？

王利明：1986年《土地管理法》頒布，之后經(jīng)過三次修改，但對于集體土地都沒有做過多規(guī)定。

我國仍處于社會轉(zhuǎn)型時期，而農(nóng)村土地管理制度的改革關(guān)系重大，許多問題的解決方案尚不成熟和成型，因此許多問題難以通過立法進(jìn)行最終的細(xì)化規(guī)定。例如，集體土地的轉(zhuǎn)讓問題、小產(chǎn)權(quán)房問題等，法律上一時難以做出明確規(guī)定。因此，立法機(jī)關(guān)按照積極穩(wěn)妥的原則，就最為急迫、亟待解決的一些問題，先做出相應(yīng)的規(guī)定是十分必要的。

目前，農(nóng)村土地的征收與補(bǔ)償引發(fā)的社會問題較多，一些地方違法違規(guī)征地，強(qiáng)占、亂占農(nóng)民土地時有發(fā)生，征收補(bǔ)償不到位或標(biāo)準(zhǔn)偏低，失地農(nóng)民缺少長遠(yuǎn)生計保障等，已成為影響社會穩(wěn)定的重要問題。在這樣的背景下，確有必要針對農(nóng)村土地的補(bǔ)償安置問題作出專門的規(guī)定。

公平補(bǔ)償

關(guān)鍵在于細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

“公平補(bǔ)償”是一個富有彈性的概念，關(guān)鍵是如何將其細(xì)化

新京報：此次修改，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由之前的“按照被征收土地原用途給予補(bǔ)償”、“土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)償費總和不超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍”，改為“公平補(bǔ)償”。這樣修改有何必要性？

王利明：這一修改使得補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)更具有彈性，因為以前的標(biāo)準(zhǔn)將補(bǔ)償?shù)淖罡哳~限定在“土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍”，從當(dāng)時來看，是符合實際情況的。

但隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，這一標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮到土地年產(chǎn)值以外的其他因素，也沒有考慮到土地的增值情況，事實上，很多地方已經(jīng)提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，突破了30倍的限制。改為“公平補(bǔ)償”之后，就不存在最高限額的規(guī)定，可以根據(jù)具體情況作出對被征地農(nóng)民最有利的補(bǔ)償。

新京報：“公平補(bǔ)償”的原則，需要考慮哪些因素？怎么從制度上細(xì)化，才能被視為“公平”呢？

王利明：征地的情形很復(fù)雜，法律上不宜對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做統(tǒng)一規(guī)定。

由于我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地市場尚未形成，無法按照市場價格來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，“公平補(bǔ)償”原則的確定，符合我國國情，在具體執(zhí)行時，既要考慮被征收土地原用途年產(chǎn)值的因素，又要考慮被征地的市場價值、土地區(qū)位、供求關(guān)系、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平進(jìn)行綜合考量。

此外，還要考慮失地農(nóng)民的社會保障問題。我建議，在國務(wù)院制定條例時，有必要對各種需要考量的因素，進(jìn)行細(xì)化的規(guī)定。

新京報：在“公平補(bǔ)償”的原則下，對農(nóng)村集體土地的價格予以評估，目前有哪些困難？

王利明：由于我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地市場尚未形成，因此無法用市場價格進(jìn)行評估，只能采用“公平補(bǔ)償”辦法，以充分保護(hù)農(nóng)民利益。“公平補(bǔ)償”是一個富有彈性的概念，關(guān)鍵是如何將其細(xì)化。

新京報：如何理解草案規(guī)定“補(bǔ)償資金不落實，不得批準(zhǔn)和實施征地”？

王利明：草案這樣規(guī)定，是為了保護(hù)農(nóng)民利益。一些地方違法違規(guī)征地，補(bǔ)償不到位，以致?lián)p害農(nóng)民利益。這實際上是對《物權(quán)法》第42條規(guī)定的具體化。也就是說，要符合征收的條件，必須要“公平補(bǔ)償”，只有在補(bǔ)償?shù)轿缓?，才能實施征地?/p>

社保補(bǔ)償

需將失地農(nóng)民納入社保

要進(jìn)一步完善《社會保障法》，將失地農(nóng)民納入到社會保障的范圍

新京報：此次草案提出，要保證被征地農(nóng)民“原有生活有改善，長遠(yuǎn)生計有保障”。這需要哪些制度建設(shè)？

王利明：我國《物權(quán)法》第一次在法律上明確規(guī)定了征收集體土地，不僅要給予足額補(bǔ)償，而且還要安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活。所以，要進(jìn)一步完善《社會保障法》，將失地農(nóng)民納入到社會保障的范圍。

增值收益

土地增值收益農(nóng)民所占比重有限

在整個土地增值收益中所占的比重卻十分有限。顯然，農(nóng)民利益未能得到充分的保障

新京報：被征收的農(nóng)村集體土地，很多時候都有很大的增值空間，如土地增值收益該如何分配？

王利明：從實踐來看，大量有關(guān)征收、征用的糾紛并非因是否需要征收而引發(fā)，主要是因為補(bǔ)償不合理、不到位所致。

根據(jù)有關(guān)研究機(jī)構(gòu)的調(diào)查，征地之后土地增值部分的收益分配中，投資者獲取了其中的大部分收益，政府也獲取了可觀的收入，村級組織獲取一定的利益，但農(nóng)民獲得的補(bǔ)償款，在整個土地增值收益中所占的比重卻十分有限。顯然，農(nóng)民利益未能得到充分地保障。

我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真執(zhí)行《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，授權(quán)國務(wù)院制定條例時，有必要將征地補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)和方式，規(guī)定得更加科學(xué)合理，使農(nóng)民的利益得到充分地保障。

新京報：《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》里，明確了公眾參與的程序。在集體土地(包括地上附著物和住宅的征收決定和補(bǔ)償)問題上，村民、村民代表大會或村委會該怎么參與其中，以保障他們的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)？

王利明：要嚴(yán)格約束政府征地行為，保障政府依法行政，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，就必須要依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

根據(jù)《物權(quán)法》第59條，土地補(bǔ)償費等費用的分配辦法，應(yīng)當(dāng)由集體成員共同決定。

《物權(quán)法》同時規(guī)定，對于這些有關(guān)費用的分配辦法，應(yīng)當(dāng)向集體成員公布。

《物權(quán)法》還規(guī)定了承包經(jīng)營權(quán)人也是被征收人，有權(quán)依法在征地時獲得補(bǔ)償。這些規(guī)定的目的，都是為了充分保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

新京報：農(nóng)村集體土地征收也會涉及“強(qiáng)拆”，在農(nóng)村集體土地征收的“強(qiáng)拆”的程序啟動，與國有土地上的“強(qiáng)拆”程序有何異同？

王利明：我認(rèn)為，農(nóng)村集體土地征收中的“強(qiáng)拆”，與國有土地上征收的“強(qiáng)拆”并無本質(zhì)區(qū)別，兩者都不應(yīng)由開發(fā)商進(jìn)行。

應(yīng)當(dāng)取消行政強(qiáng)制搬遷，而應(yīng)完全通過司法程序進(jìn)行。由具有中立地位的第三者(即司法機(jī)關(guān))來決定是否應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制搬遷，這也有利于保障強(qiáng)制搬遷的有序、公平、公正的進(jìn)行。采取司法強(qiáng)制搬遷的措施，也是現(xiàn)代社會程序公正的必然要求。

修法授權(quán)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有統(tǒng)一規(guī)定

為了保護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益，確有必要在補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)上做一些統(tǒng)一性的規(guī)定

新京報：之前國務(wù)院已原則通過《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》。可以不可以將《土地管理法》的修改，理解是為《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》做準(zhǔn)備的？此次修改提出“授權(quán)國務(wù)院就征地補(bǔ)償安置制定具體辦法”，這樣的授權(quán)是不是類似之前的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》也需獲得授權(quán)一樣？

王利明：此次修改明確提出“授權(quán)國務(wù)院就征地補(bǔ)償安置制定具體辦法”，與2007年《城市房地產(chǎn)管理法》修改具有相似性。

此次之所以要增加授權(quán)條款，其中一個重要原因，與上次修改一樣，要符合《物權(quán)法》第42條規(guī)定的“征收集體的土地必須依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”，而國務(wù)院的行政法規(guī)則不屬于法律的范圍。需要全國人大常委會對國務(wù)院作出授權(quán)，授權(quán)國務(wù)院對征收補(bǔ)償安置制定具體的辦法，如此，國務(wù)院的規(guī)定就達(dá)到了相應(yīng)的效力層級。

還要看到，關(guān)于征用集體土地之后的補(bǔ)償安置，涉及的問題非常多，而且非常具體，大量的技術(shù)性和程序性規(guī)定為主，如果將這些瑣碎的內(nèi)容都納入到法律之中，則顯得過于具體，且與其他內(nèi)容不銜接。

而且土地管理制度的改革，還在不斷探索中，有一些內(nèi)容需要在實踐中不斷總結(jié)完善，因此，通過制定行政法規(guī)來對這些內(nèi)容作出規(guī)定是較為適宜的做法。

新京報：此次修改仍沿用了現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這種授權(quán)是不是太多了？

王利明：應(yīng)當(dāng)看到，土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置補(bǔ)助費的標(biāo)準(zhǔn)，以及青苗等地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，都是被征地農(nóng)民比較關(guān)注的問題。這些問題關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，應(yīng)當(dāng)慎重對待。

現(xiàn)在確實存在各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)象，有些規(guī)定與現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定不完全吻合。為了保護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益，確有必要在補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)上做一些統(tǒng)一性的規(guī)定。

尤其應(yīng)當(dāng)看到，由于行政規(guī)章和地方性法規(guī)的效力層次有限，一旦發(fā)生糾紛，到法院之后也難以成為裁判的依據(jù)。因此，國務(wù)院制定統(tǒng)一的行政法規(guī)之后，如果沒有按照國務(wù)院的規(guī)定來執(zhí)行安置補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，則提起訴訟后，法院就可以以行政法規(guī)作為依據(jù)進(jìn)行裁判。

背景

《土地管理法》修訂過程

1986年6月 結(jié)束城鄉(xiāng)土地分管局面

《土地管理法》是新中國成立以來第一部全面規(guī)范土地管理和土地利用的法律，結(jié)束了長期以來土地管理無法可依的局面，使我國的土地管理實現(xiàn)了由過去建設(shè)部門管理城市土地、農(nóng)業(yè)部門管理農(nóng)村土地的多頭分散管理向成立國家土地管理機(jī)構(gòu)，以法律、行政、經(jīng)濟(jì)、科技手段對城鄉(xiāng)土地實行集中統(tǒng)一管理的轉(zhuǎn)變。

1988年 土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場

修正的核心，是適應(yīng)土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場的要求，為土地使用權(quán)進(jìn)入市場掃清法律障礙，成功實現(xiàn)了土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場的法律創(chuàng)新。以土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度創(chuàng)新為契機(jī)，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，森林、林木、林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度相繼建立。

1998年8月 確立土地用途管制制度

對以分級限額審批為主要內(nèi)容的土地管理制度進(jìn)行了根本性的變革，確立了新型的土地用途管制的法律制度，規(guī)定 “國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)”。

2004年8月 區(qū)分“征收”和“征用”

主要是將總則第二條第四款的“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。同時，將《土地管理法》中的“土地征用”全部修改為“土地征收”。

2012年12月 補(bǔ)償金不落實不得征地

主要修改第47條，征地補(bǔ)償擬刪除“30倍上限”，明確公平補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，補(bǔ)償金不落實不得征地，同時增加社會保障補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容。