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2012年度住房綠皮書詳析住房市場監(jiān)管問題

“紙上監(jiān)管”造就中國住房市場監(jiān)管漏洞

近段時間,廣州“房叔”剛剛謝幕,長沙“房叔”、杭州“房叔”、云南“房叔”等就都前赴后繼地粉墨登場。事實上,從早先對住房預(yù)付款監(jiān)管的質(zhì)疑,再到現(xiàn)如今“房叔”、“房嫂”導(dǎo)致的對官員住房監(jiān)管的各種猜想,住房市場的監(jiān)管體系屢遭詬病。那么,實際情況究竟如何?

2012年12月13日由中國社會科學(xué)院發(fā)布的《住房綠皮書:中國住房發(fā)展報告(2012-2013)》似乎能給予我們些許答案:

2012年,中央和地方政府大體上延續(xù)了2011年的高強度房地產(chǎn)市場監(jiān)管政策,并加大了對房地產(chǎn)市場調(diào)控政策落實情況的審查力度,通過加強對現(xiàn)有政策落實情況的監(jiān)管將有力遏制房地產(chǎn)市場全面反彈的壓力；

不過,2012年中國住房市場監(jiān)管仍存在一些問題,如房地產(chǎn)調(diào)控問責(zé)制并沒有兌現(xiàn)、對商品房預(yù)售制的監(jiān)管難以到位、缺乏全面有效的住房市場監(jiān)管主體、對個別城市變相放松限購或者實行土地炒作的行為沒有追責(zé)、嚴(yán)重缺乏對住房市場應(yīng)有的信息的披露等。

住房監(jiān)管重審批輕監(jiān)督

“在房地產(chǎn)市場從嚴(yán)監(jiān)管的大形勢下,2012年針對住房土地、住房信貸稅收、住房銷售、保障性住房和住房租賃市場的監(jiān)管均有所加強?！薄蹲》烤G皮書》的調(diào)研者劉偉和楊杰對2011年11月至2012年10月住房市場監(jiān)管政策進行分析后指出,中國住房市場監(jiān)管重點在今年也轉(zhuǎn)移到對現(xiàn)有調(diào)控政策的落實上來。

同時,經(jīng)過分析,《住房綠皮書》總結(jié)認(rèn)為:經(jīng)濟越發(fā)達、行政級別越高監(jiān)管強度越大,審批監(jiān)管強于監(jiān)督,住房開發(fā)、銷售監(jiān)管較差。

經(jīng)過統(tǒng)籌分析,劉偉等人認(rèn)為由于住房市場監(jiān)管涉及部門多,影響因素復(fù)雜,各監(jiān)管部門間協(xié)調(diào)機制尤為重要。而目前,一方面,住房市場各個監(jiān)管部門互相獨立,各自制定政策、實施監(jiān)管時缺乏互相溝通和信息共享機制,甚至在缺乏更高級機構(gòu)進行協(xié)調(diào)時存在政策“打架”的情況；另一方面,住房市場各個監(jiān)管部門職權(quán)不同,對住房市場的監(jiān)管存在很強的片面性,難以全面看到住房市場問題并對之進行有效監(jiān)管。此外,部分地方監(jiān)管部門存在重審批、輕監(jiān)督的情況,只要審批程序走完就算合法,缺乏后續(xù)長期監(jiān)督,住房售后監(jiān)督單純依靠購房居民舉報,造成住房市場監(jiān)管的片面性、短期性。

以保障性住房為例,2012年是1000萬套保障性住房建設(shè)收官之后第一年,但北京、包頭、南京、武漢、杭州、廣州、深圳等多個城市的保障房建設(shè)此前都出現(xiàn)過質(zhì)量問題。

《住房綠皮書》指出,目前,盡管多數(shù)城市均有保障房質(zhì)量監(jiān)管機構(gòu),但是多數(shù)機構(gòu)存在“紙上監(jiān)管”的情況。某市城建委總工程師曾說:“按規(guī)定,質(zhì)量驗收是業(yè)主組織進行的,管理部門審查程序。我們的監(jiān)管主要是監(jiān)管程序的合法化,只要程序合法,我們就認(rèn)可。”除質(zhì)監(jiān)站外,住建局、城建委等監(jiān)管機構(gòu)也只是對程序進行監(jiān)管、備案。也就是說,“真正對房屋質(zhì)量進行把關(guān)的原則上只有監(jiān)理公司”,而監(jiān)理公司由開發(fā)商雇用。

租賃市場監(jiān)管缺失最嚴(yán)重

在買房不成的狀況下,大多數(shù)年輕人選擇了租房生活。但根據(jù)《住房綠皮書》調(diào)研,中國住房租賃市場卻是監(jiān)管缺失最為嚴(yán)重的領(lǐng)域。

“租賃權(quán)益的保護還不到位,出租方的話語權(quán)遠大于承租房。中介機構(gòu)在住房租賃市場中處于壟斷地位,掌握大量市場資源,出租方租期不穩(wěn)定,缺乏對出租方違約的有效懲處機制。”綠皮書調(diào)研認(rèn)為,盡管各地市均有住房租賃法律法規(guī),但由于登記備案率嚴(yán)重不足,導(dǎo)致住房租賃市場游離于監(jiān)管體系之外,監(jiān)管部門難以深入其中對住房租賃欺詐、毀約現(xiàn)象實施有效監(jiān)管,導(dǎo)致住房租賃市場管理混亂,監(jiān)管缺失嚴(yán)重。

《住房綠皮書》指出,對住房租賃的監(jiān)管一直是房地產(chǎn)市場監(jiān)管中最不被重視的方面。近幾年,各地一直積極推進保障房建設(shè)和著力推行公租房,而對于商品房的租賃監(jiān)管卻并不重視。

“究其原因,一方面住房租賃行為十分分散,本身就難于監(jiān)管；另一方面其對地方經(jīng)濟及財政收入貢獻甚微且社會關(guān)注度較低,因此對于地方政府來說是件吃力不討好的事情?！辈贿^調(diào)研者也發(fā)現(xiàn),即便如此,各地對住房租賃的監(jiān)管還是在不斷加強中,如2012年住房租賃監(jiān)管指數(shù)排名第四位的北京市,5月9日首次就出租房屋人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)征求意見,擬規(guī)定,出租住房的每個房間居住的人數(shù)不得超過2人,人均居住面積不得低于5平方米；2012年住房租賃監(jiān)管指數(shù)排名第三十一位的貴陽市也于3月19日開始實施新的《貴陽市房屋租賃管理辦法》等,從制度層面不斷完善住房租賃監(jiān)管,填補監(jiān)管缺失。

建立全方位住房市場監(jiān)管體系

在為穩(wěn)定調(diào)控成果、維護房地產(chǎn)市場健康發(fā)展進行的一系列努力之后,面對目前依然存在的監(jiān)管漏洞,《住房綠皮書》的調(diào)研者認(rèn)為主要原因為監(jiān)管主體不明確或監(jiān)管主體不作為。

“針對已經(jīng)出現(xiàn)的地方政府政策不落實、落實不到位、以罰代管、‘紙上監(jiān)管’、‘地王’頻現(xiàn)、房價調(diào)控失利等情況,應(yīng)全面落實問責(zé)制,對政府不作為、亂作為行為進行追責(zé)。將問責(zé)制長期化、制度化?！眲サ热私ㄗh完善目標(biāo)責(zé)任制度,明確責(zé)任主體,要求各省市制定更加準(zhǔn)確、合理的住房調(diào)控目標(biāo),公示執(zhí)行結(jié)果,兌現(xiàn)問責(zé)制規(guī)定的調(diào)控績效獎懲承諾,以商品房預(yù)售制度為例,其監(jiān)管不嚴(yán)格是諸多住房市場問題源泉。地方政府由于人力物力有限,難以對商品房預(yù)售進行有效監(jiān)管,為此應(yīng)將第三方機構(gòu)納入監(jiān)管體制中,由第三方對商品房預(yù)售資金進行管理,并在適當(dāng)時機建立取消商品房預(yù)售制試點。

據(jù)了解,目前住房市場監(jiān)管主體以地方政府職能部門為主,而中央政府對地方政府監(jiān)管質(zhì)量只能事后評價。由此,《住房綠皮書》認(rèn)為這就降低了監(jiān)管效果,讓地方監(jiān)管部門存在尋租空間。因此,應(yīng)提高住房市場監(jiān)管在地方住房市場中的影響力,加強地方監(jiān)管,強化監(jiān)督機制,讓各地住房監(jiān)管處于統(tǒng)一、有效的監(jiān)督機制下。同時,建立地方監(jiān)管“警示牌”機制,將“重罰輕管”、“紙上監(jiān)管”較為嚴(yán)重的地方監(jiān)管機構(gòu)列入“重點監(jiān)管名單”,處以一定懲罰,并由中央住房市場監(jiān)督部門定期檢查其監(jiān)管情況,減小尋租空間,增大監(jiān)管力度。

“目前中國住房市場中央政府、地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)、社會團體和居民五大主體中,中央政府承擔(dān)政策制定和檢查職能,地方政府承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)督職能,社會團體和居民缺乏應(yīng)有的監(jiān)管能力和權(quán)力,處于監(jiān)管體系邊緣?！眲サ热苏J(rèn)為,地方政府一方面受人力限制,無法對住房市場進行全面、實時監(jiān)控,同時地方政府受制于財政壓力,缺乏足夠的動力對住房市場進行徹底、有效的監(jiān)管,“有足夠人力對住房市場進行監(jiān)管的居民和社會團體由于缺乏政策和法律支持,沒有足夠權(quán)力進入住房市場監(jiān)管體系,只能游離于監(jiān)管體系邊緣。從而造成目前住房市場地方?jīng)]動力、企業(yè)沒壓力、社會沒能力、居民沒權(quán)力的監(jiān)管現(xiàn)狀”。

因此,《住房綠皮書》提出應(yīng)建立全方位住房市場監(jiān)管體系,將第三方機構(gòu)和居民納入監(jiān)管主體之中,“允許并支持第三方機構(gòu)對限購執(zhí)行情況、住房質(zhì)量、住房預(yù)售金、房地產(chǎn)商信用等進行監(jiān)督,提高購房居民團體話語權(quán),支持并鼓勵居民對房屋質(zhì)量、住房價格等進行監(jiān)督。同時,將住房市場監(jiān)管納入地方政績考核,使地方政府有動力進行住房市場監(jiān)管。最終建立中央有魄力、地方有動力、企業(yè)有壓力、社會有能力、居民有權(quán)力的全方位住房市場監(jiān)管制度”。