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受益者分擔(dān)，受損者補(bǔ)償

“應(yīng)該建立一個(gè)受益者分擔(dān)、受損者補(bǔ)償?shù)某鞘幸?guī)劃利益還原機(jī)制。”北京大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃系主任呂斌對(duì)本刊記者說，“因?yàn)橐粋€(gè)項(xiàng)目投下去，會(huì)導(dǎo)致土地的增值，這個(gè)項(xiàng)目擺在哪兒都行，可擺在你邊上，你就受益了，升值了。我們?cè)谶@一塊的制度設(shè)計(jì)上很模糊，我們的公共財(cái)政實(shí)際上是為個(gè)人做了很多事情。正確的方法是，通過稅收來調(diào)節(jié)?！?/p>

從國際經(jīng)驗(yàn)看，開發(fā)利益返還多是通過不動(dòng)產(chǎn)稅的征收來實(shí)現(xiàn)，通行的做法是，以不動(dòng)產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值為稅基，按固定稅率定期征收。在美國，地方財(cái)產(chǎn)稅(課稅對(duì)象是納稅人所擁有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，其中房地產(chǎn)類不動(dòng)產(chǎn)是主要稅基)占地方財(cái)政總收入的29%左右，占地方稅收總收入的75%左右。財(cái)產(chǎn)稅以財(cái)產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，其評(píng)估價(jià)值一般為市價(jià)的30%至70%，名義稅率為3%至10%，實(shí)際稅率為1%至4%。財(cái)產(chǎn)稅按季度、半年或年征收，全部收入用于中小學(xué)教育、治安、供電、環(huán)保等公共費(fèi)用。

以不動(dòng)產(chǎn)稅為地方稅的主體，與城市政府提供公共服務(wù)的職能一致，有利于形成“公共服務(wù)——不動(dòng)產(chǎn)增值——稅入增長——提供更多公共服務(wù)”的良性循環(huán)，使城市政府專注于公共產(chǎn)品的供應(yīng)而不是土地的圈售，并可促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與土地集約利用。

中國古代開征的城市不動(dòng)產(chǎn)稅——城郭之賦，流行于街市設(shè)立的兩宋時(shí)期，它支撐了《清明上河圖》所描繪的市井繁華。此前的中國城市，自戰(zhàn)國始，皆是封閉的坊里制，居住區(qū)以坊墻包圍，沿街禁設(shè)商肆，市場(chǎng)被安排在同樣被坊墻圍合的坊市。唐朝末年，坊里制開始瓦解，五代時(shí)期，城郭之賦始設(shè)，及至北宋，坊墻破除，開設(shè)街市，土地的商業(yè)價(jià)值顯現(xiàn)，城郭之賦被納入國家財(cái)稅制度的基本內(nèi)容，由宅稅和地稅兩項(xiàng)組成。其中，地稅是政府對(duì)城郭之內(nèi)除了官地之外的地產(chǎn)，無論是屋舍地基、空閑地段，還是菜圃園地等征取的賦稅；宅稅，又稱屋稅，為城郭之賦的正項(xiàng)，是政府對(duì)民間在城郭之內(nèi)的房產(chǎn)征取的賦稅，以間為單位征取，并按照房產(chǎn)坐落地段的沖要、閑慢、出賃所獲房租的多少確定不同的等級(jí)。

城郭之賦的開征，有利于公私利益的平衡，也培植了宋人重產(chǎn)權(quán)、講契約的商業(yè)意識(shí)，城市經(jīng)濟(jì)空前繁榮。華南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授田銀生的研究表明：宋代的城市和鄉(xiāng)村有了初步的分離，這在中國城市發(fā)展史上是具有劃時(shí)代意義的一次變化，其標(biāo)志是城市中的坊郭戶單獨(dú)列籍征稅，并且商稅收入超過農(nóng)產(chǎn)品[11.15 1.64% 股吧 研報(bào)]的兩稅收入。

南宋覆滅之后，此種文明樣式失傳。及至近代上海設(shè)立租界，開征土地稅和房捐，以地價(jià)或房租為稅基，按比例稅率征收，原理與城郭之賦相似，租界當(dāng)局由此獲得發(fā)展能量，推動(dòng)了大上海的崛起。在上海法租界居住的孫中山受此啟發(fā)，并援引美國學(xué)者亨利·喬治的學(xué)說論述平均地權(quán)，提出核定地價(jià)、照價(jià)納稅、照價(jià)收買、漲價(jià)歸公的土地綱領(lǐng)。在此思想指導(dǎo)下，1930年國民政府頒布《土地法》，開征地價(jià)稅、土地增值稅。

新中國成立后，1951年城市房地產(chǎn)稅開征——面向城市私有不動(dòng)產(chǎn)業(yè)主，按其房地產(chǎn)的區(qū)位條件、交易價(jià)格等，確定標(biāo)準(zhǔn)房價(jià)、標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)準(zhǔn)房地價(jià)，每年定期按固定稅率征收。此項(xiàng)稅收，終因私有不動(dòng)產(chǎn)數(shù)量的縮減而無力支撐城市的公共服務(wù)；1954年，面向國營企業(yè)、機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校等占用的土地征收土地使用費(fèi)或租金及地產(chǎn)稅的做法，被政務(wù)院叫停，使城市的公共財(cái)政失去重要來源，城市化長期停滯，甚至逆轉(zhuǎn)，終導(dǎo)致1988年憲法修正案出臺(tái)，將國有土地的使用權(quán)確立為可以轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)權(quán)，由此拉開中國快速城市化的大幕。

徐紹史發(fā)出警告

《土地管理法》賦予城市政府征收農(nóng)地之權(quán)，使城市用地得以迅速擴(kuò)張；在城市內(nèi)部，《土地管理法》規(guī)定，“為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的”，可以收回國有土地使用權(quán)。由此，形成了擴(kuò)張征地、存量拆遷的建設(shè)模式，土地批租成為城市政府重要的收入來源。

以低進(jìn)高出方式圈售土地，推行土地財(cái)政，使城市政府找到了開發(fā)利益返還的實(shí)現(xiàn)方式，并獲得空前的融資能力，但負(fù)作用凸顯。中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2009中國城市發(fā)展報(bào)告》顯示，2001年至2007年，地級(jí)以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積增長70.1%，但人口增長只有30%。這表明，土地的城市化已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人口的城市化，其背后是城市政府對(duì)土地財(cái)政的高度依賴，并造成對(duì)土地資源的粗放利用。

截至2010年底，中國耕地總量不足18.26億畝，已接近18億畝的紅線。人均耕地不足0.1公頃，不到世界平均水平的1/2、發(fā)達(dá)國家的1/4，只有美國的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。與此形成反差的是，中國科學(xué)院院士陸大道提供的數(shù)據(jù)表明，目前，中國內(nèi)地大中城市人均綜合用地已超過120平方米，對(duì)照國際上的大都市，東京人均綜合用地僅78平方米，香港才37平方米。與日本的快速發(fā)展時(shí)期相比較，中國GDP每增長1%，對(duì)土地的占用量差不多是日本的8倍。

“依賴大規(guī)模開發(fā)后備資源補(bǔ)充建設(shè)占用耕地的模式已難以為繼?！痹?011年6月25日第21個(gè)全國“土地日”，國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史發(fā)出警告，“由于多年高強(qiáng)度的土地開發(fā)，我國耕地后備資源已經(jīng)十分有限，扣除生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域，可開發(fā)的耕地后備資源已由2000年的700多萬公頃銳減至不足500萬公頃。”

與此同時(shí)，低價(jià)征收土地還形成城市化初次分配的剪刀差，造成大量被征地農(nóng)民被排斥在城市化的門檻之外，征地拆遷中，惡性事件不斷出現(xiàn)，城鄉(xiāng)二元差距越拉越大。這些現(xiàn)象表明，對(duì)城市化慣用的拆遷征地工具，必須作出調(diào)整。

2011年1月，國務(wù)院公布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(下稱《征收條例》)，同時(shí)廢止《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，確立了按照市場(chǎng)價(jià)格給予補(bǔ)償?shù)脑瓌t，即“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格”。

2011年4月，國務(wù)院總理溫家寶在國務(wù)院第四次廉政工作會(huì)議上提出，要抓緊研究修改《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)集體土地征收和補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，國務(wù)院將盡快向全國人大常委會(huì)提出議案。

《土地管理法》進(jìn)入第四次修改階段，它會(huì)不會(huì)參照《征收條例》確立的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償原則，實(shí)現(xiàn)國有、集體土地同價(jià)同權(quán)？

可以肯定的是，以市場(chǎng)價(jià)格征收補(bǔ)償，會(huì)極大地抬高城市政府的征地成本，縮減土地批租收入，增加地方財(cái)政困難。事實(shí)上，《征收條例》在起草階段就遭遇來自一些地方政府的強(qiáng)大壓力。將舊城區(qū)改建納入房屋征收的范圍，可能是《征收條例》作出的妥協(xié)。

以市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償又生出疑問：因城市的公共服務(wù)投入而導(dǎo)致的土地增值，就應(yīng)該由被征收者不勞而獲嗎？若是這樣，開發(fā)利益又如何返還呢？