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土地出讓收入一直是地方財政重要來源，2010年全國公共財政收入8.3萬億，土地出讓收入2.9萬億，總的政府收入中土地出讓收入占26%。而在很多市縣政府，土地出讓收入占其政府收入的一半。而近年，房地產(chǎn)相關(guān)稅收對各地財政收入增速貢獻(xiàn)最大。

但現(xiàn)在不僅是土地出讓收入顯著減少，與土地和房地產(chǎn)相關(guān)的稅費更是一路下降，這些稅費包括土地出讓收入、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、營業(yè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和教育費附加、地方教育附加、土地增值稅、建設(shè)用地有償使用費、契稅和印花稅。其中，土地出讓收入和新增建設(shè)用地有償使用費在政府性基金預(yù)算中，土地出讓收入還未納入公共預(yù)算，因此，地方政府少報土地收入、不報支出預(yù)算進(jìn)而改變支出用途等現(xiàn)象屢屢被審計部門查出。2010年審計署公布的對全國11個省區(qū)土地出讓收入的審計結(jié)果顯示，11個市改變土地出讓收入用途57億元。其中：有7個市支出2.1億元，用于彌補國土、城建等部門工作經(jīng)費不足；有4個市違規(guī)支出2.38億元，用于建設(shè)、購置辦公樓、商務(wù)樓、職工住宅等；有6個市支出39億元用于高校新校區(qū)、會展中心、劇院、軟件園等公共工程建設(shè)；有4個市支出9.68億元，用于增加政府投資企業(yè)注冊資本；有6個市支出3.26億元，用于補貼公交公司購車、還貸、設(shè)立農(nóng)業(yè)科研發(fā)展專項資金等。

從2008年開始財政部要求地方政府編制基金預(yù)算，中央才開始對地方土地出讓收入有了相對完整的統(tǒng)計?！扒靶┠晖恋爻鲎屖杖霙]什么預(yù)算，都在地方自己的專戶里，怎么支出都是地方自己決定，也沒報過人大審批。”內(nèi)蒙古一位地方政府官員表示。

肥瘦不均中央調(diào)劑

土地出讓收入的不平衡顯得格外惹眼。2010年杭州一個市的土地出讓收入為 499億，2010年北京為1636.72億，同時2010年內(nèi)蒙古自治區(qū)全區(qū)也只有449億。

2010年年底，大部分省市的“十一五”用地規(guī)劃指標(biāo)已用完，而“十二五”的規(guī)劃還沒有落實。寧波市外經(jīng)貿(mào)局官員表示，寧波現(xiàn)在發(fā)展的最大瓶頸是沒有土地，投資者想來卻沒地可供。而在中西部縣市，地方政府整理大片土地希望能找到買家。在內(nèi)蒙古的很多縣市，土地作為招商引資的優(yōu)惠政策，一些都是免費提供，企業(yè)只要在本地落戶、解決就業(yè)和繳納經(jīng)營稅款就可以了。一些中等城市土地出讓收入?yún)s在放量走高。安徽省淮南市今年1至9月份，全市土地出讓收入完成28億元，較上年同期增長87.9%。

中央對新增建設(shè)用地使用費的調(diào)整正在進(jìn)一步強化這種趨勢。新增建設(shè)用地有償使用費是中央和省級政府向有土地出讓收入的市縣財政征收的一個基金，1999年開始征收，主要用于保護(hù)耕地，促進(jìn)節(jié)約集約用地，30%歸中央、70%歸省級政府。

2010年該基金收入960億元。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，78%的新增建設(shè)用地使用費收入來自于沿海11個省份，而這些省份的基本農(nóng)田總量不到全國的30%，甚至一些地區(qū)已經(jīng)將后備耕地資源消耗殆盡。比如上海已經(jīng)沒有后備耕地資源，這意味著每年收上來在百億規(guī)模的新增費只能在賬戶上閑置著。

但另一方面，全國需要用于耕地改造和補充的資金卻極度缺乏。按照“十二五”規(guī)劃，國土資源部將牽頭在未來五年建設(shè)四億畝的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，而主要的資金來源便是新增費，“十二五”缺口達(dá)3000億元。

寧波市財政局相關(guān)官員說，2007、2008年寧波市上繳中央新增建設(shè)用地使用費分別是1.3億元、3.3億元，合計4.6億元，而2007-2008年按因素法寧波市分得中央分成合計5744萬元，僅僅為上繳總額的12%。上述官員建議中央增加對寧波的分成。

另外，寧波還建議擴大地方使用資金自主權(quán)，適度放松資金與項目間的對應(yīng)關(guān)系。但據(jù)記者了解，新增建設(shè)用地使用費未來將加強平衡調(diào)控作用，在閑置省市和緊缺省市之間進(jìn)行平衡，而這需要中央財政來完成。

土地出讓收入是否也會經(jīng)歷這一步尚未可知，但目前財政部和國土部正研究解決土地財政問題的辦法，其中就包括研究土地收益的分配辦法，趨勢將是中央加大對土地收入使用的干預(yù)。“也許有一天土地收入80%都由中央指定具體用途，就像專項轉(zhuǎn)移支付一樣，那時也許地方對土地出讓收入就沒什么興趣了。”一位杭州財稅系統(tǒng)人士說。

中國社科院財貿(mào)所財政研究室主任楊志勇認(rèn)為，地方政府對土地的依賴癥主要是地方政府有效供給不足，解決問題還需從財稅體制上進(jìn)行調(diào)整，為地方政府建立穩(wěn)定的有效稅源。而在北京國家會計學(xué)院黨委書記秦榮生看來，土地收入占財政收入比重過高是不可持續(xù)的，說明地方財政質(zhì)量是有問題的。