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拆遷新政最后的博弈 司法強(qiáng)拆能否終結(jié)暴力?
業(yè)界觀點(diǎn) 2010年12月22日 來源:網(wǎng)易上海房產(chǎn) 我要評論 掃描到手機(jī)

12月16日,長期關(guān)注拆遷問題的北京市才良律師事務(wù)所召開了一個(gè)小型研討會,對“新征收條例”提出了29條建議。

“新征收條例”,即國務(wù)院法制辦12月15日公布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(第二次公開征求意見稿)》。該條例在今年1月29日第一次向社會征求意見時(shí),僅一個(gè)多月的時(shí)間內(nèi),就收到了6萬多條意見和建議。

從第一次征求意見稿公布至今,歷時(shí)將近一年,暴力拆遷引發(fā)的沖突仍然此起彼伏。因此,二次征求意見稿以及最終的政策走向,為各界人士高度關(guān)注,各種聲音不絕于耳。

“進(jìn)行第二次公開征求意見,這是我國法治的進(jìn)步。但遺憾的是,對于新的征求意見稿,卻是退步?!辈帕悸蓭熓聞?wù)所律師王才亮將其概括為“亮點(diǎn)不亮,暗處更暗”。

相比較第一次征求意見稿的41項(xiàng)條款,二次征求意見稿減少了10條,而律師萬天飛認(rèn)為,減掉的這10條“均是對民眾較有利的條款”。

但是,作為一年前向全國人大常委會提出聯(lián)名建議的五學(xué)者之一的北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安認(rèn)為,“新征收條例”仍有三個(gè)亮點(diǎn),其中之一便是將過去行政主導(dǎo)的強(qiáng)拆變?yōu)樗痉◤?qiáng)拆。

另外兩個(gè)亮點(diǎn)可以看作,確立了規(guī)范征收行為的三項(xiàng)重要基本原則,以及引入了人大審議和監(jiān)督征收的機(jī)制。

即便如此,姜明安依然指出,“新征收條例”在征收決策和強(qiáng)制執(zhí)行(強(qiáng)拆)制度的設(shè)計(jì)上尚有改進(jìn)和完善的必要。

“公平、等值是一大進(jìn)步”

按照姜明安的觀點(diǎn),亮點(diǎn)之一的“規(guī)范征收行為的三項(xiàng)重要基本原則”為平衡原則、公平補(bǔ)償原則以及正當(dāng)法律程序原則。

“新征收條例”第一條至第三條及條例各項(xiàng)具體規(guī)定的內(nèi)容所體現(xiàn)出的這三個(gè)原則,初步搭構(gòu)起了“新征收條例”所應(yīng)有的框架。

“新征收條例”中既列出了公共利益的七種情形,又明令禁止了暴力拆遷的行為。這都可看作是平衡原則的體現(xiàn),“征收應(yīng)堅(jiān)持維護(hù)公共利益與保障被征收人合法權(quán)益的平衡,使之做到既有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程,又防止違法損害被征收人的合法權(quán)益,杜絕暴力拆遷、野蠻拆遷的現(xiàn)象”。姜明安說。

對于公平補(bǔ)償原則的解讀,姜明安認(rèn)為,拆遷中經(jīng)常處于弱勢的被拆遷人可獲得的補(bǔ)償范圍增大,補(bǔ)償數(shù)額按照市場價(jià)格,理論上可以保證被拆遷人所得補(bǔ)償能在市場上買到區(qū)位、面積類似的住房,同時(shí)保障被拆遷人的生活水平不會降低。

“公平、等值是此次修改的一大進(jìn)步?!敝袊鐣茖W(xué)院法學(xué)所教授焦洪昌說。

對房屋征收貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~,第一次征求意見稿表述為“以房地產(chǎn)市場評估價(jià)格確定”。國務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,這一規(guī)定的本意是要完全按照市場價(jià)格確定補(bǔ)償金額,但卻引起了歧義。

當(dāng)時(shí),就有學(xué)者認(rèn)為此條文表述不準(zhǔn)確。比如何時(shí)何地的房地產(chǎn)市場價(jià)格都沒有明確,難免會給違法者留下操作空間。

二次征求意見稿則改為“不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格”。評論者認(rèn)為,此修改的確是亮點(diǎn)之一,但何為“類似房地產(chǎn)市場的價(jià)格”則顯得語意模糊。

若要確定“類似”,則還需要條文后半部分確立的評估程序由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu),按照房屋征收評估辦法評估確定。

對于評估結(jié)果,被征收人若有異議,可以向評估機(jī)構(gòu)申請復(fù)核評估。若對復(fù)核結(jié)果仍有異議,則可以向房地產(chǎn)價(jià)格評估專家委員會申請鑒定。

王才亮說,評估規(guī)則讓公平補(bǔ)償變成了“抽象的肯定,具體的否定。因?yàn)檫^去大多拆遷案例評估價(jià)格都遠(yuǎn)低于市場價(jià)格”。他為此擔(dān)心,評估會像過去一樣流于形式。

焦洪昌則認(rèn)為,立法者之所以使用“類似”這樣的表述,是為了避免條文規(guī)定的“過嚴(yán)過死”,給一些不法者提供機(jī)會。包括以過低的市場價(jià)補(bǔ)償征收人或者遭遇“釘子戶”的漫天要價(jià)?!安贿^"類似"這樣的表述,將來肯定需要做一個(gè)法律解釋?!?/p>

人大監(jiān)督對政府的制約

“"新征收條例"的征收決策制度與第一次征求意見稿相比,間接地引入了人大的監(jiān)督和制約,這顯然是一大進(jìn)步?!苯靼舱f。

“新征收條例”第8條第二款規(guī)定了“各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng),應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建,應(yīng)當(dāng)納入市、縣級人民政府國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃”。

由于這種規(guī)劃多是經(jīng)過人大或人大常委會審議通過,這就意味著,人大對征收、拆遷行使間接監(jiān)督的權(quán)力,從而會對地方政府“土地財(cái)政”的政策構(gòu)成一定的制約。

這項(xiàng)條款的前身是“有關(guān)危舊房改造需經(jīng)90%被征收人同意和補(bǔ)償方案需征得三分之二以上被征收人的同意、補(bǔ)償協(xié)議簽約率達(dá)到三分之二以上的方可生效”。

如今,“一個(gè)90%”和“兩個(gè)三分之二”的制度被刪除,這被姜明安看作“新條例在進(jìn)一步的同時(shí)卻又退了一步”,“這將使立法目的的實(shí)現(xiàn)力度至少損失一半”。

姜明安認(rèn)為,第一次征求意見稿設(shè)計(jì)了被征收人直接參與危舊房改造決策的制度,“90%”和“三分之二”的門檻雖然有點(diǎn)高,但卻很好地反映出了現(xiàn)代民主的發(fā)展趨勢,即議會民主向參與民主(特別是利害關(guān)系人參與)發(fā)展的趨勢,這也構(gòu)成了對地方政府過度依賴“土地財(cái)政”的最有力制約。

焦洪昌則質(zhì)疑,第一次征求意見稿中“90%”和“三分之二”這兩個(gè)數(shù)字比例的設(shè)定,其法律上的科學(xué)性何在?“假如政府真想辦實(shí)事,但只有89%的被征收人同意,政府也沒有辦法?!苯购椴f,“應(yīng)該保留這項(xiàng)制度,但要降低比例,再引入人大監(jiān)督的制度設(shè)計(jì),會更有約束力”。

姜明安建議將原設(shè)計(jì)的過高“門檻”降低到“67%”和“二分之一”,從而遏制官員因過分追求政績和形象工程而大拆大建。(法治周末)

[責(zé)任編輯:晴天]
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