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12月16日，長期關(guān)注拆遷問題的北京市才良律師事務(wù)所召開了一個(gè)小型研討會(huì)，對(duì)“新征收條例”提出了29條建議。

“新征收條例”，即國務(wù)院法制辦12月15日公布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(第二次公開征求意見稿)》。該條例在今年1月29日第一次向社會(huì)征求意見時(shí)，僅一個(gè)多月的時(shí)間內(nèi)，就收到了6萬多條意見和建議。

從第一次征求意見稿公布至今，歷時(shí)將近一年，暴力拆遷引發(fā)的沖突仍然此起彼伏。因此，二次征求意見稿以及最終的政策走向，為各界人士高度關(guān)注，各種聲音不絕于耳。

“進(jìn)行第二次公開征求意見，這是我國法治的進(jìn)步。但遺憾的是，對(duì)于新的征求意見稿，卻是退步?！辈帕悸蓭熓聞?wù)所律師王才亮將其概括為“亮點(diǎn)不亮，暗處更暗”。

相比較第一次征求意見稿的41項(xiàng)條款，二次征求意見稿減少了10條，而律師萬天飛認(rèn)為，減掉的這10條“均是對(duì)民眾較有利的條款”。

但是，作為一年前向全國人大常委會(huì)提出聯(lián)名建議的五學(xué)者之一的北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安認(rèn)為，“新征收條例”仍有三個(gè)亮點(diǎn)，其中之一便是將過去行政主導(dǎo)的強(qiáng)拆變?yōu)樗痉◤?qiáng)拆。

另外兩個(gè)亮點(diǎn)可以看作，確立了規(guī)范征收行為的三項(xiàng)重要基本原則，以及引入了人大審議和監(jiān)督征收的機(jī)制。

即便如此，姜明安依然指出，“新征收條例”在征收決策和強(qiáng)制執(zhí)行(強(qiáng)拆)制度的設(shè)計(jì)上尚有改進(jìn)和完善的必要。

“公平、等值是一大進(jìn)步”

按照姜明安的觀點(diǎn)，亮點(diǎn)之一的“規(guī)范征收行為的三項(xiàng)重要基本原則”為平衡原則、公平補(bǔ)償原則以及正當(dāng)法律程序原則。

“新征收條例”第一條至第三條及條例各項(xiàng)具體規(guī)定的內(nèi)容所體現(xiàn)出的這三個(gè)原則，初步搭構(gòu)起了“新征收條例”所應(yīng)有的框架。

“新征收條例”中既列出了公共利益的七種情形，又明令禁止了暴力拆遷的行為。這都可看作是平衡原則的體現(xiàn)，“征收應(yīng)堅(jiān)持維護(hù)公共利益與保障被征收人合法權(quán)益的平衡，使之做到既有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，又防止違法損害被征收人的合法權(quán)益，杜絕暴力拆遷、野蠻拆遷的現(xiàn)象”。姜明安說。

對(duì)于公平補(bǔ)償原則的解讀，姜明安認(rèn)為，拆遷中經(jīng)常處于弱勢(shì)的被拆遷人可獲得的補(bǔ)償范圍增大，補(bǔ)償數(shù)額按照市場(chǎng)價(jià)格，理論上可以保證被拆遷人所得補(bǔ)償能在市場(chǎng)上買到區(qū)位、面積類似的住房，同時(shí)保障被拆遷人的生活水平不會(huì)降低。

“公平、等值是此次修改的一大進(jìn)步?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院法學(xué)所教授焦洪昌說。

對(duì)房屋征收貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，第一次征求意見稿表述為“以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定”。國務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這一規(guī)定的本意是要完全按照市場(chǎng)價(jià)格確定補(bǔ)償金額，但卻引起了歧義。

當(dāng)時(shí)，就有學(xué)者認(rèn)為此條文表述不準(zhǔn)確。比如何時(shí)何地的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格都沒有明確，難免會(huì)給違法者留下操作空間。

二次征求意見稿則改為“不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格”。評(píng)論者認(rèn)為，此修改的確是亮點(diǎn)之一，但何為“類似房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格”則顯得語意模糊。

若要確定“類似”，則還需要條文后半部分確立的評(píng)估程序由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。

對(duì)于評(píng)估結(jié)果，被征收人若有異議，可以向評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估。若對(duì)復(fù)核結(jié)果仍有異議，則可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定。

王才亮說，評(píng)估規(guī)則讓公平補(bǔ)償變成了“抽象的肯定，具體的否定。因?yàn)檫^去大多拆遷案例評(píng)估價(jià)格都遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格”。他為此擔(dān)心，評(píng)估會(huì)像過去一樣流于形式。

焦洪昌則認(rèn)為，立法者之所以使用“類似”這樣的表述，是為了避免條文規(guī)定的“過嚴(yán)過死”，給一些不法者提供機(jī)會(huì)。包括以過低的市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償征收人或者遭遇“釘子戶”的漫天要價(jià)?！安贿^"類似"這樣的表述，將來肯定需要做一個(gè)法律解釋?！?/p>

人大監(jiān)督對(duì)政府的制約

“"新征收條例"的征收決策制度與第一次征求意見稿相比，間接地引入了人大的監(jiān)督和制約，這顯然是一大進(jìn)步?！苯靼舱f。

“新征收條例”第8條第二款規(guī)定了“各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)人民政府國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃”。

由于這種規(guī)劃多是經(jīng)過人大或人大常委會(huì)審議通過，這就意味著，人大對(duì)征收、拆遷行使間接監(jiān)督的權(quán)力，從而會(huì)對(duì)地方政府“土地財(cái)政”的政策構(gòu)成一定的制約。

這項(xiàng)條款的前身是“有關(guān)危舊房改造需經(jīng)90%被征收人同意和補(bǔ)償方案需征得三分之二以上被征收人的同意、補(bǔ)償協(xié)議簽約率達(dá)到三分之二以上的方可生效”。

如今，“一個(gè)90%”和“兩個(gè)三分之二”的制度被刪除，這被姜明安看作“新條例在進(jìn)一步的同時(shí)卻又退了一步”，“這將使立法目的的實(shí)現(xiàn)力度至少損失一半”。

姜明安認(rèn)為，第一次征求意見稿設(shè)計(jì)了被征收人直接參與危舊房改造決策的制度，“90%”和“三分之二”的門檻雖然有點(diǎn)高，但卻很好地反映出了現(xiàn)代民主的發(fā)展趨勢(shì)，即議會(huì)民主向參與民主(特別是利害關(guān)系人參與)發(fā)展的趨勢(shì)，這也構(gòu)成了對(duì)地方政府過度依賴“土地財(cái)政”的最有力制約。

焦洪昌則質(zhì)疑，第一次征求意見稿中“90%”和“三分之二”這兩個(gè)數(shù)字比例的設(shè)定，其法律上的科學(xué)性何在？“假如政府真想辦實(shí)事，但只有89%的被征收人同意，政府也沒有辦法?！苯购椴f，“應(yīng)該保留這項(xiàng)制度，但要降低比例，再引入人大監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)，會(huì)更有約束力”。

姜明安建議將原設(shè)計(jì)的過高“門檻”降低到“67%”和“二分之一”，從而遏制官員因過分追求政績和形象工程而大拆大建。（法治周末）