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中國經(jīng)濟(jì)周刊12月14日報(bào)道 近年來，“土地財(cái)政”備受質(zhì)疑和攻擊。

一是認(rèn)為“剝削”了農(nóng)民：“幾萬元一畝的土地從農(nóng)民手中征收而來，一轉(zhuǎn)手賣到幾十萬元甚至幾百萬元，這不是殘酷地剝削了農(nóng)民嗎！”

二是認(rèn)為“剝削”了市民。一些學(xué)者認(rèn)為，部分地方政府為追求財(cái)政收入，實(shí)行“饑餓式”供地，與開發(fā)商聯(lián)手推高房價，“土地財(cái)政”是高房價的罪惡之源。

三是質(zhì)疑“土地財(cái)政”的用途。有學(xué)者提出，地方政府收了那么多土地出讓金，為什么不全部用于醫(yī)療、社保、教育和廉租房建設(shè)，以解決民生問題？

四是認(rèn)為“土地財(cái)政”不可持續(xù)。有學(xué)者提出，城市化 完成后，沒有土地可賣了，地方財(cái)政收入從哪里來？于是，紛紛提出要開征房產(chǎn)稅，認(rèn)為既可以打壓房價，也可以給地方財(cái)政開辟一項(xiàng)穩(wěn)定的收入來源。

這些質(zhì)疑并非一點(diǎn)道理也沒有，但“土地財(cái)政”反映了客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律 ，有它產(chǎn)生和存在合理性。

“土地財(cái)政”沒有剝削誰

改革開放前，我國國有土地的占有和使用都是無償?shù)摹?987年深圳敲響了國有土地使用權(quán)拍賣的第一槌。這項(xiàng)改革逐步推向全國。國有土地的使用權(quán)走向市場后，地方政府來自于土地出讓、轉(zhuǎn)讓以及房地產(chǎn)開發(fā)的財(cái)政收入越來越多。

2009年，全國的土地使用權(quán)出讓 收入達(dá)到1.59萬億元，等于預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入6.85萬億元的23.21%；全國房屋銷售額達(dá)4.4萬億元，其直接稅收估計(jì)達(dá)到5700億元。此外，政府從房地產(chǎn)開發(fā)各個環(huán)節(jié)收取的各種費(fèi)用，估計(jì)全國不低于1000億元。在市、縣一級，來自于房地產(chǎn)的稅費(fèi)，一般占到地方財(cái)政收入的40%以上。中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這個比重還可能更大。因此，很多學(xué)者把當(dāng)今的地方財(cái)政稱之為“土地財(cái)政”。

把國有土地的使用權(quán)分離出來并推向市場，實(shí)行有償占有和使用制度，是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì) 走向有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的巨大進(jìn)步。它帶動了城市居民住房制度的改革，又推動了城鎮(zhèn)化的快速健康發(fā)展。房地產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展還帶動了建材、裝飾材料等多個行業(yè)、幾千種工業(yè)產(chǎn)品的發(fā)展，帶動了整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

此外，土地出讓收入 為城市化解決了一個重大問題，這就是征地補(bǔ)償安置資金、城市基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)資金和廉租房建設(shè)資金的來源問題，保證了城市化的健康發(fā)展。

“土地財(cái)政”沒有剝削農(nóng)民。政府出讓的建設(shè)用地價格與向農(nóng)民征地的補(bǔ)償費(fèi)用不能簡單類比。政府征地以后，并不是簡單地把土地使用權(quán)出讓，除支付征地補(bǔ)償安置費(fèi)、就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)外，還要花費(fèi)巨資進(jìn)行城市基礎(chǔ)建設(shè)，而這些經(jīng)過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建設(shè)用地與從農(nóng)民手中征來的農(nóng)地相比，其經(jīng)濟(jì)價值和使用價值都已發(fā)生了巨大變化。

“土地財(cái)政”也沒有剝削市民。近幾年房價快速上漲，其主要責(zé)任不在地方政府，也不是“土地財(cái)政”惹的禍。住宅商品化 后，其價格主要受三大因素支配：商品房的自身價值即建設(shè)成本 加稅費(fèi)、貨幣的價值和供求情況。近年來房價快速上漲，這三大因素都發(fā)生了作用，但主要是貨幣因素。

1994年全國財(cái)稅體制改革后，財(cái)政收入向中央集中，以后又逐步加大了這一趨勢。在這種情況下，特別是在中西部地區(qū)，地方財(cái)政收入只能維持低水平的運(yùn)轉(zhuǎn)，沒有能力解決城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金問題。因此只能“人民城市人民建”，城市居民購買商品房，除支付住宅本身的建設(shè)成本，還要支付城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。為了搞好城市基建，多數(shù)地方政府還要千方百計(jì)地舉債融資。目前，多數(shù)地方政府的巨額債務(wù)主要是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的，也必須依靠今后的土地出讓收入來償還。

在城市化基本完成后，也就沒有大規(guī)模城市基建任務(wù)和相關(guān)開支需求了；其次，工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)也已經(jīng)成熟了，正常的財(cái)政收入將主要來自于此；再次，商業(yè)用地的使用權(quán)出讓期限只有40年，城市化基本實(shí)現(xiàn)后，這一期限也差不多到期了，又將有新一輪的使用權(quán)出讓收入。所以，不存在不可持續(xù)的問題。

“土地財(cái)政”需規(guī)范

現(xiàn)行的“土地財(cái)政”制度及其實(shí)施也并非完美無缺。應(yīng)該說，問題也確實(shí)不少。

從制度層面來看，我們的法制還不夠完善。比如，對征地補(bǔ)償安置中一個重大的問題——房屋拆遷補(bǔ)償安置問題，沒有明確具體、便于操作的行政法規(guī)。由于法制建設(shè)滯后，各地操作起來五花八門。

如安置問題，有很多地方實(shí)行宅基地安置，征地以后，給每家每戶安排一定數(shù)量的宅基地重新建房。結(jié)果在新城區(qū)出現(xiàn)新的低水平建設(shè)的“城市村”。深圳市為了改造“城市村”花了幾百億元。有的城市吸取這個教訓(xùn)，改為“公寓房”安置。但有的城市又走了極端，不管離城市中心遠(yuǎn)近，一律實(shí)行“公寓房”安置。結(jié)果，一些地處遠(yuǎn)郊，仍以務(wù)農(nóng)為生的農(nóng)民生活很不方便。

此外，農(nóng)民的土地被征收后，身份是否要改變，就業(yè)如何安排，原來的集體經(jīng)濟(jì) 如何處置？這些都沒有明確的規(guī)定，以致很多失地農(nóng)民已身居城市中心，完全以工商業(yè)為生，但身份仍是農(nóng)民，造成統(tǒng)計(jì)上的混亂；集體經(jīng)濟(jì)仍保留原有的經(jīng)營方式，往往適應(yīng)不了新的環(huán)境。

再者，《土地管理法》及其《實(shí)施條例》把土地管理監(jiān)督權(quán)力全部賦予縣以上國土管理部門，而且鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級政府基本插不上手，結(jié)果形成了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府無權(quán)管，國土部門又管不過來的局面。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府既然無權(quán)管，也就沒有相關(guān)責(zé)任。這是農(nóng)村，特別是城鄉(xiāng)接合部，出現(xiàn)大量的違章建筑 的原因之一。

從執(zhí)行層面上看，土地管理的法律法規(guī)沒有得到最有效的執(zhí)行，以致全國“小產(chǎn)權(quán)房”大面積產(chǎn)生。

由于法制不健全，操作層面工作不細(xì)，對違章建筑制止不力，加上一些片面觀點(diǎn)的引導(dǎo)，在怕出事、怕上訪情緒影響下，一些市縣干部瞻前顧后，在征地拆遷和“城中村”改造過程中，對一些漫天要價的“釘子戶”違心妥協(xié)，拿公共利益的“拳頭打鐵釘”，“法外施恩”，高額補(bǔ)償；甚至對一些違章建筑也照補(bǔ)不誤。這不僅大大增加了公共建設(shè)的成本，使“土地財(cái)政”入不敷出，更使絕大數(shù)守法講理的農(nóng)民相對吃虧，破壞了公平原則，敗壞了社會風(fēng)氣，增加了群眾的不滿情緒和社會的不安定因素。

有的地方，征地時不重視對農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，理財(cái)引導(dǎo)，結(jié)果一些農(nóng)民獲得巨額補(bǔ)償收入后，不再勞動、游手好閑、坐吃山空，甚至沾上嫖賭惡習(xí)。

房地產(chǎn)業(yè)是“土地財(cái)政”的一個重要內(nèi)容。中央的方針十分明確：要保持房地產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，抑制房價過快上漲。但在具體操作上，少數(shù)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)片面追求財(cái)政收入，實(shí)行“饑餓式”供地以抬高地價，一味增加商品房供應(yīng)和銷售環(huán)節(jié)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。

不該征收房產(chǎn)稅

在肯定“土地財(cái)政”的主流和本質(zhì)的同時，也要正視存在的問題，并采取有效措施加以解決，使“土地財(cái)政”這一制度逐步規(guī)范和完善。

第一，要重視有關(guān)“土地財(cái)政”體制機(jī)制的研究，進(jìn)一步完善和健全有關(guān)“土地財(cái)政”的法律法規(guī)，并加大執(zhí)行力度，以建立良好的經(jīng)濟(jì)秩序。要盡快出臺《征地拆遷補(bǔ)償安置條例》，全面規(guī)范征地拆遷補(bǔ)償安置行為；盡快組織對“小產(chǎn)權(quán)房”處置辦法的研究，出臺有關(guān)法規(guī)，制止“小產(chǎn)權(quán)”的繼續(xù)蔓延。在征地拆遷安置補(bǔ)償工作中，要有明確的責(zé)任劃分，對不作為、亂作為或作為不到位的行為，要有明確的處置辦法。

第二，賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級政府參與土地監(jiān)管的責(zé)權(quán)。要做好征地拆遷安置工作，必須充分發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級政府的作用，賦予他們參與國土監(jiān)管的責(zé)權(quán)，如改變土地性質(zhì)的審核權(quán)、違章建筑的查處權(quán)等；同時，對其土地監(jiān)管工作中的失責(zé)行為也應(yīng)該依法依規(guī)追究責(zé)任。

第三，要剝除普通商品房身上種種不合理的負(fù)擔(dān)。政府不應(yīng)該在住房這樣的基本民生問題上過多增加老百姓的負(fù)擔(dān)。不但不應(yīng)征收醞釀中的“房產(chǎn)稅”，而且還應(yīng)該剝除種種不合理負(fù)擔(dān)。目前附加在普通商品房身上的稅費(fèi)已經(jīng)很重了，而且政府壟斷了土地的一級市場，已獲取了超市場的收入。如果再收取房產(chǎn)稅，如同在一頭牛身上要剝下幾層皮，而被剝的恰恰是我們希望培育的中產(chǎn)階級，遏制的恰恰是人民群眾的正當(dāng)需求，打擊的恰恰是我們需要挖掘的消費(fèi)動力。

此外，應(yīng)該堅(jiān)決反對饑餓式供地。在城市普通商品房建設(shè)土地供應(yīng)方面，要與市場需求基本平衡。為了糧食安全，我們應(yīng)該倍加珍惜土地，但城市化正是節(jié)約土地的最佳途徑。因此，我們不必在城市普通商品房用地供應(yīng)方面制造緊張氣氛，制造供不應(yīng)求的局面。

第四，要嚴(yán)格控制土地收入的開支。應(yīng)該把土地出讓收入納入財(cái)政預(yù)算，基本上用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第五，要非常重視對被征地農(nóng)民的安置問題。對老年農(nóng)民的養(yǎng)老問題、中青年農(nóng)民的就業(yè)問題、農(nóng)民小孩的讀書問題等，應(yīng)該分門別類，逐家逐人進(jìn)行分析考慮，把工作做細(xì)一點(diǎn)。對原有的集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)進(jìn)行股份改造，使它適應(yīng)新的環(huán)境。還要重視對已經(jīng)以工商業(yè)為生的被征地農(nóng)民的身份及心理轉(zhuǎn)換問題。不能再以村、村民小組的組織方式，而應(yīng)以城市居民社區(qū)的組織方式進(jìn)行管理。通過教育，使他們適應(yīng)現(xiàn)代的城市文明生活方式，從身份到心理及行為方式，真正成為城市居民。

江西省贛州市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局黨委書記  劉宏長（作者觀點(diǎn)不代表本刊立場。歡迎讀者就此展開討論。）