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近日，珠海市政府頒布了《珠海市新一輪財政管理體制改革實施方案》以及相關(guān)的兩個配套政策，標志著珠海市正式啟動了新一輪財政管理體制改革。珠海還首次公布了46個市直預(yù)算單位2013年的年度部門決算報告和“三公”經(jīng)費決算報告。據(jù)筆者了解，全國范圍內(nèi)如此積極地推動相關(guān)改革的地級市，還是不多見的。對于一個地方政府來說，財政管理體制主要涉及事權(quán)與支出責任在市與區(qū)之間的分配，以及稅收收入之中屬于地方留成部分如何在市與區(qū)之間進行分配，同時，還涉及如何通過財政轉(zhuǎn)移支付來使得市屬各區(qū)實現(xiàn)均衡發(fā)展目標；此外，就是如何按照中央和省關(guān)于生態(tài)保護的精神，通過規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，既實現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，又促進珠海的生態(tài)文明建設(shè)。

按照現(xiàn)行的財政管理體制，珠海市實行的是“放水養(yǎng)魚”的體制。即地方稅收留成部分，市級財政收入主要來源于香洲區(qū)的稅收收入，市屬的其它轄區(qū)則基本上得以全額留成。此舉可謂用心良苦，因為珠海雖說屬于經(jīng)濟發(fā)達的珠三角的組成部分，但經(jīng)濟實力和財政收入在珠三角九個地級市中的排名是靠后的，故當時的珠海市政府希望下轄各區(qū)能夠有更多的可支配收入以滿足區(qū)域民生和經(jīng)濟發(fā)展的需要。近幾年來，珠海的發(fā)展進入了一個新的階段，無論橫琴國家新區(qū)的建設(shè)還是西部生態(tài)新區(qū)的開發(fā)，以及民生福祉的改善，都需要大量的財政資金投入，以發(fā)揮撬動效應(yīng)，吸引眾多的民間資金參與其中，現(xiàn)行的財政管理體制難以支撐市政府對相關(guān)項目的龐大支出；此外，橫琴新區(qū)的發(fā)展思路與過去的開發(fā)區(qū)和保稅區(qū)不一樣，橫琴需要大量引進各方面人才和居民前來工作和生活，珠海市需要為這些人才和居民提供基本公共服務(wù)，財政支出自然節(jié)節(jié)上升，如果不及時調(diào)整市與區(qū)的稅收分成關(guān)系，則市政府的財力可能無以為繼。可見，從集中財力辦大事的角度看，珠海市推出新一輪的財政管理體制改革，希望借此把財力相對集中，是順勢而為，也是珠海新一輪大發(fā)展的必然要求。

值得稱贊的是，從相關(guān)實施方案看，財力集中只是其中的一項特征，更重要的是，方案也承認了“既得利益”存在之合理性。例如，方案規(guī)定：“一類區(qū)和二類區(qū)以2013年為基期年并核對既得利益，按照存量不變、增量分成的原則劃分，分成收入直接劃分入庫”，其用意在于安撫受財政管理體制改革影響的相關(guān)區(qū)域，讓相關(guān)區(qū)域?qū)Ω母锊恢劣诋a(chǎn)生抵觸情緒，我認為這是比較高明的做法。此外，財力相對集中后，方案還試圖理順市與區(qū)關(guān)于基本公共服務(wù)的財政承擔關(guān)系。例如，方案規(guī)定，高速公路、國道、省道由市政府全額投資建設(shè)，縣道則按行政區(qū)域劃分，由市和區(qū)共同投資建設(shè)。在學(xué)校建設(shè)、文化體育設(shè)施建設(shè)和衛(wèi)生設(shè)施的建設(shè)上，方案在表述上除了明確“按行政區(qū)域和項目屬性劃分”外，還明確市對區(qū)相關(guān)設(shè)施的建設(shè)予以適當?shù)馁Y助和補助。可見，方案如果得以順利推行，則是在一個地級市試驗“事權(quán)與支出責任相適應(yīng)”的財政體制是如何運行的，其經(jīng)驗值得廣東乃至全國其他城市借鑒。

方案另一個值得回味的地方是要完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，尤其是要建立均衡性轉(zhuǎn)移支付機制。事實上，珠海的香洲區(qū)與斗門區(qū)、金灣區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，而橫琴新區(qū)和高欄港正值大發(fā)展階段，需要龐大的財政投入，如何通過財政轉(zhuǎn)移支付制度的建立和完善讓香洲區(qū)不至于有“鞭打快牛”的感覺，也讓橫琴新區(qū)得到充分的財政支持，是擺在珠海市政府面前的一大難題。其中，財政金融機制的創(chuàng)新至關(guān)重要，無論是公私營合作，BOT，還是績效預(yù)算改革的，都是財政轉(zhuǎn)移支付制度改革的配套措施，我們設(shè)想一下，如果經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)長期依賴市財政的轉(zhuǎn)移支付尤其是專項轉(zhuǎn)移支付，而該地區(qū)又沒有辦法證明該專項支出的財政績效是顯著的，以目前珠海市政府的財力，是難以兼顧來自欠發(fā)達區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付需求的；此外，對于建設(shè)型財政支出而言，珠海市政府的財政資金需要發(fā)揮“四兩撥千斤”的功效，這次出臺的方案明確了要建立全市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項資金籌集制度，由市、區(qū)兩級籌集，對經(jīng)營性土地出讓收入的提取比例、整合市屬國有資產(chǎn)以及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項企業(yè)債的發(fā)行等方面也作了明確的規(guī)定，體現(xiàn)了市政府統(tǒng)攬全局，協(xié)調(diào)各方，努力構(gòu)建一個有助于統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的財政管理新體制的決心。在這方面，方案提出要建立各區(qū)的共享稅收基數(shù)考核機制和共享稅收超額激勵機制，并進一步提出要建立跨區(qū)總分機構(gòu)和市內(nèi)遷移企業(yè)的稅收分配機制。我認為，相關(guān)的體制和機制是市政府從市場經(jīng)濟原則出發(fā)，通過有限財力盤活企業(yè)資源來推動珠海大發(fā)展的重要舉措。

當然，方案也有一些地方值得商榷和優(yōu)化。例如，方案中缺少在現(xiàn)代財政制度中如何發(fā)揮公眾和人大監(jiān)督政府“錢袋子”的內(nèi)容，事實上，按照中央深化財稅改革的總體框架，地方人大和公眾對于地方政府財政監(jiān)督的力度將越來越大，這也是最近全國人大常委會通過的預(yù)算法修正案之中放寬地方政府發(fā)債條款的一個前提條件。珠海要在地方財政管理體制改革上先行先試，可以通過持續(xù)全面深化改革進一步提高地方財政透明度。