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“改革開放永無止境”，十八屆三中全會(huì)在此的重要時(shí)間點(diǎn)召開，出臺(tái)“關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”，以推進(jìn)改革，建設(shè)全面小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”。在大的改革時(shí)期，重新理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，重讀周文，大有裨益。

周其仁 今天的報(bào)告是我在研究城鎮(zhèn)化當(dāng)中有待解決的問題，聽說很多市長(zhǎng)來，利用這個(gè)機(jī)會(huì)把這個(gè)問題跟大家請(qǐng)教一下。參與行政管理要有一個(gè)行政架構(gòu)，我們通俗的講要穿一件外套，這個(gè)外套合適不合適呢？我們是一個(gè)悠久的文明，中央集權(quán)制的單一制國(guó)家，我們不是一個(gè)聯(lián)邦，差不多同樣時(shí)代的羅馬，大帝國(guó)都消失了，我們還是一個(gè)單一制的大國(guó)。

我們過去的行政外套，就是我們的行政架構(gòu)在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展當(dāng)中它哪些地方適合，哪些地方不適合？問題在什么地方呢？問題是在農(nóng)業(yè)文明下形成的中央單一制的國(guó)家，它的形成布局是以把國(guó)家管理好為主要內(nèi)容，所以它是在一個(gè)地方設(shè)一個(gè)城，這個(gè)城從中央來看是一直傳遞下去，這個(gè)事情很早就形成了。所以，我們老想城鄉(xiāng)兩元，其實(shí)城市這兩個(gè)字就是兩元，城市比較正規(guī)的行政系統(tǒng)是由中央的朝廷命官統(tǒng)一的，統(tǒng)一以后，就是郡縣制，就是中央派朝廷命官去管這個(gè)地方，處理那個(gè)地方的行政。我們的城是這么來的。很多城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有什么內(nèi)在的關(guān)系。由于有了城，我們過去很多城市是下命令遷徙，跟著過去，手工業(yè)跟著過去，不同級(jí)別，不同的需求，然后就形成了市，形成了一些市井生活，這是過去的架構(gòu)。

我們?cè)谌嗣裆町?dāng)中也冒出來一些集聚點(diǎn)，這個(gè)集聚點(diǎn)就是城市的市，市是底下冒出來的，冒出來的地方，不一定也代表行政建制。在唐朝曾經(jīng)有明確的法律規(guī)定，就是縣以下不能開市場(chǎng)，所以我們到農(nóng)村區(qū)，很多都是每天開幾個(gè)小時(shí)就關(guān)掉了，不是正式的城市生活，這是市場(chǎng)管理，它是受限制的。所以，城市一開始就是這么拉開的。等到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是到將來起來以后，這兩張皮之間開始有一些不適應(yīng)，最有名的比如蘇州、景德鎮(zhèn)、漢口、佛山，這都是因?yàn)橛行┵Y源，像佛山是鐵，景德鎮(zhèn)是陶瓷。但是，再興旺不是城，它不夠級(jí)別，不建制。蘇州已經(jīng)非常繁華了，但是不建制，因?yàn)樘K州軍事上很難守。因?yàn)槲覀兛紤]城，首先是行政、軍事、國(guó)土、安全。

這兩張皮在漫長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)文明時(shí)代，總的來說沖突不大，農(nóng)業(yè)文明大家知道就是每塊地光和作用，所以人民可以分布的比較死，工業(yè)一來就開始規(guī)劃了。因?yàn)楣I(yè)布局，特別是可以離開水，這個(gè)動(dòng)力離開水以后，它這個(gè)分布不一定像農(nóng)業(yè)一樣的分布。但是，我們這個(gè)工業(yè)的起來，形成外套的問題就出來了。西方?jīng)]有城這個(gè)含義，你去訪問歐洲，很多城堡是一個(gè)貴族，是一個(gè)皇族守在里邊，真正的大都會(huì)開放的，像巴黎，沒有城。當(dāng)然，巴黎也有很好的傳統(tǒng)。所以，城市一直都是繁榮的。這個(gè)跟我們的傳統(tǒng)之間有很大的區(qū)別。那么，近代以來，在我們正式的正規(guī)的城，形成系統(tǒng)之外，就是這個(gè)外衣，夠級(jí)別發(fā)一件。經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工業(yè)發(fā)展會(huì)冒出來一些身體，這件衣服裝不進(jìn)去，就冒出來中國(guó)春秋城市當(dāng)中會(huì)有一些例外，我剛才舉的包括蘇州、漢口、景德鎮(zhèn)、佛山。它實(shí)際是非常有力量，但是衣服不給。這是我們過去漫長(zhǎng)時(shí)間簡(jiǎn)單講。

那么，近代以來發(fā)生一個(gè)變化是沒想到的，就是上海，上海是例外，不是我們這個(gè)文明自主搞出來的，它是國(guó)家主權(quán)在受到搖晃的時(shí)候，英國(guó)、法國(guó)的船已經(jīng)在長(zhǎng)江口，包括太平天國(guó)已經(jīng)把清王朝弄的浩浩蕩蕩，上海是租地，然后僑民來，形成了行政事務(wù)。這個(gè)行政事務(wù)，我們清王朝也沒有能力，然后就在當(dāng)中慢慢形成了一個(gè)國(guó)中國(guó)，它的架構(gòu)很有意思，不是我們的省、郡、州、縣都和它無關(guān)，上海叫工部局，設(shè)一個(gè)董事會(huì)，17個(gè)董事來管這個(gè)上海工部局，最后發(fā)展成為一個(gè)治理架構(gòu)，最有名的就是警察，叫巡捕，巡捕開始給中國(guó)報(bào)告是打更的，告訴市民時(shí)間。但是，慢慢太平天國(guó)一鬧出來，變成警察了。最后我讀上海的租界百年，開始巡捕的時(shí)候，送錢說，最后上海的巡捕底下有十幾個(gè)不同的警種，有裝甲部隊(duì)，有騎兵，有水兵。這當(dāng)然是我們近代時(shí)候的一個(gè)屈辱，國(guó)家的主權(quán)搖晃，半殖民地，就是這個(gè)概念。

但是，換一個(gè)角度看，就鬧出一個(gè)城，現(xiàn)代城市。如果沒有這樣一個(gè)架構(gòu)，國(guó)中國(guó)，按照我們這個(gè)架構(gòu)去走，大膽說一句，就不是縣城了。這是我們大概近代以后，這個(gè)外套以外的由于國(guó)家主權(quán)的搖晃有了上海市。當(dāng)年解決上海的問題都是中國(guó)共產(chǎn)黨最優(yōu)秀的財(cái)經(jīng)專家，解決中國(guó)的金融問題，那幾個(gè)市場(chǎng)的問題，當(dāng)然最后就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，直轄市一開始就給了很高的地位。當(dāng)然，讓它從縣，一級(jí)一級(jí)的走，大概機(jī)會(huì)是多少？它是經(jīng)過殖民地，半殖民地冒出來的，然后穿了一件外套。然后我們計(jì)劃體制又是一個(gè)蘇聯(lián)式的行政架構(gòu)非常硬的這么一個(gè)外套，它也是一個(gè)制服，按級(jí)別定，然后再加上戶籍、人口流動(dòng)的限制，基本上是指令計(jì)劃來配置資源，包括配置空間資源。這個(gè)東西又搞了幾十年，這個(gè)東西的突破很容易就把它突破了，就是特區(qū)，非常有意思。特區(qū)是什么級(jí)別呢？沒有城，就是這個(gè)衣服可大可小，看你本事，最后你看深圳，在架構(gòu)當(dāng)中，到今天為止他在廣東也不是省會(huì)城市，后來叫計(jì)劃單列城市，計(jì)劃單列城市，絕大部分都是跟近代那批城市連在一起。然后，我們其他城市有點(diǎn)苗頭就給升格，按著行政序列升，縣改市，地改縣，副省級(jí)行政城市。我們這個(gè)外套，一個(gè)是沿著原來的序列修訂，把它放大，看看能不能把城市化集中。還有另開一條路徑，特區(qū)，特區(qū)開了以后，計(jì)劃單列，跟原來我們中央、省、地、縣什么關(guān)系呢？并行。然后再把它收進(jìn)去，這是深圳，我們都知道它是一個(gè)副省級(jí)城市，都是按副省級(jí)干部配備。但是，它跟廣州的關(guān)系，它跟廣東省的關(guān)系，它里頭含著一種內(nèi)在的緊張?，F(xiàn)在說這波城市化，做了一個(gè)示范，最近上海的自貿(mào)區(qū)，自貿(mào)區(qū)有很多行業(yè)，但是全國(guó)人大授權(quán)，在一個(gè)時(shí)間內(nèi)，一些通行的法律在這個(gè)地方，另外補(bǔ)一些法律進(jìn)去，這個(gè)事做下去，可能會(huì)意義及其重大。因?yàn)楝F(xiàn)在城市化都是經(jīng)濟(jì)集聚，人口集聚，這個(gè)集聚不是四平八穩(wěn)的，不是說你原來在地租上沙盤作業(yè)，多大的國(guó)土，里邊放多少？不是。這個(gè)城市化從現(xiàn)在全球的城市化來看，它是分布式非常不均勻的，集中到國(guó)土很少的一些面積上，趨勢(shì)就這樣?？疵绹?guó)，一個(gè)紐約就是整個(gè)全國(guó)的7.5%的人，10%的GDP，一個(gè)大東京地區(qū)，差不多1/3的日本的GDP，幾千萬人口就進(jìn)去了占國(guó)土面積1%，2%，這是城市化。

現(xiàn)在我提的問題就是這個(gè)問題，我們國(guó)土幅員遼闊，國(guó)土的行政外套跟城市的那個(gè)包，剛才李部長(zhǎng)講，低水平重復(fù)建設(shè)，我們每件外套都在城市化。而且我們現(xiàn)在很多法律制度授予它這個(gè)權(quán)利，招商引資，土地拍賣，投資，上項(xiàng)目，我們都是按農(nóng)業(yè)時(shí)代形成的行政架構(gòu)在配置，這個(gè)還有很長(zhǎng)的路要走。另一方面我們最近做了一個(gè)調(diào)查，居民人口是金字塔，最多的人口在農(nóng)村，然后是鎮(zhèn)，然后是縣，按級(jí)別上。流動(dòng)人口，現(xiàn)在有倒金字塔的趨勢(shì)，讓他跑，他往那兒跑，多數(shù)人先到鎮(zhèn)，最成功的人到縣，再成功的人到市，現(xiàn)在是直接從村莊往大都市跑?，F(xiàn)在把2001到2010年的流動(dòng)人口數(shù)量看，北京、天津、上海、深圳、廣州、成都、重慶，就是幾個(gè)點(diǎn)位說，集聚的人口的速度是整個(gè)平均的城鎮(zhèn)人口增加的好幾倍。所以，現(xiàn)在這個(gè)外套在我們做研究的看，大的大，小的小。大量的人口去那個(gè)地方，衣服不夠。重慶也是直轄市，廣州也是直轄市，我們?yōu)槭裁床皇侵陛犑?？中?guó)可以搞8到10個(gè)直轄市，你為什么不升？廣州確實(shí)它的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從哪個(gè)指標(biāo)去看？可是這個(gè)是整個(gè)架構(gòu)，誰來批，根據(jù)什么原則批？我們的臺(tái)灣省很有意思，是地方自治，有自治體，我訪問過他的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、縣。它已經(jīng)有地方直轄市的概念，山東請(qǐng)到都是地方直轄市，對(duì)人口聚的特別多的地方放一件大的衣服，日本也是這樣，夠20萬人起一個(gè)名字，特別是市。50萬人再起一個(gè)名字，整個(gè)日本的架構(gòu)就這兩層，地下就是市、村，就兩級(jí)，很簡(jiǎn)潔。臺(tái)灣工業(yè)化、城鎮(zhèn)化起來以后，它就啟動(dòng)了叫做縣改制，把縣改成叫院轄市，行政院，就是五都，就是五個(gè)直轄市。五個(gè)市把它的GDP、人口，經(jīng)濟(jì)力量全都囊括了。