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租稅替代原理否認(rèn)了地方政府的所謂“共識(shí)”

幾乎所有的地方政府官員都有如此的共識(shí)：本地房地產(chǎn)價(jià)格上漲有利于拉動(dòng)本地區(qū)GDP、增加就業(yè)等，特別是有利于增加地方的財(cái)政收入。因此，對(duì)中央政府以抑制房地產(chǎn)價(jià)格上漲為目標(biāo)的宏觀調(diào)控政策，地方政府往往很難積極主動(dòng)地配合和執(zhí)行。

然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有其內(nèi)在規(guī)律，在資源稟賦一定的前提下，由于不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展存在著替代關(guān)系，因而政府的不同收入來(lái)源也存在著替代關(guān)系。為了分析方便，我們可以把政府來(lái)自房地產(chǎn)的各種收入統(tǒng)稱為“租”，來(lái)自其他行業(yè)的各種收入統(tǒng)稱為“稅”。實(shí)際上，“租”與“稅”存在著替代關(guān)系，筆者稱之為“租稅替代”原理，即在土地資源給定的前提下，政府要獲得來(lái)自高房?jī)r(jià)即房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的“租”，就必須相應(yīng)地犧牲來(lái)自于其他行業(yè)的“稅”。“租稅替代”在量上可能有差異：在一定條件下是“租稅等價(jià)替代”，這時(shí)的“租稅替代”原理也可以稱為“租稅等價(jià)”原理；而在另一些條件下，“租稅替代”不一定完全等價(jià)，即增加的“租”不一定等于減少的“稅”。

在長(zhǎng)期內(nèi)，在土地資源給定的前提下，對(duì)于地方政府財(cái)政收入而言，由房?jī)r(jià)上漲所帶來(lái)的租金收入上升將會(huì)導(dǎo)致稅收收入相同幅度的下降，分稅制的財(cái)政體制意味著稅收下降的部分損失將由中央政府承擔(dān)，地方政府也要承擔(dān)部分代價(jià)。在短期內(nèi)，地方政府依然會(huì)因?yàn)榉績(jī)r(jià)上漲損失一定的稅收收入，因?yàn)楦叻績(jī)r(jià)必將一方面提高本地區(qū)居民的生活成本，從而提高工資成本，另一方面提高所有企業(yè)活動(dòng)和商務(wù)活動(dòng)的成本（房租或購(gòu)房成本），這些成本的上升將降低企業(yè)的當(dāng)期利潤(rùn)，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)納稅額的減少。

長(zhǎng)期分析與短期分析的唯一差異在于，因當(dāng)期房?jī)r(jià)上漲所導(dǎo)致的稅收損失不一定只體現(xiàn)在當(dāng)期，很可能會(huì)在長(zhǎng)期內(nèi)持續(xù)存在。可見(jiàn)，無(wú)論長(zhǎng)期還是短期，由于土地租金收入上升必然導(dǎo)致企業(yè)稅收的下降，因此，推高房地產(chǎn)價(jià)格并不能提高地方政府的總收入，房?jī)r(jià)上漲對(duì)地方政府收入肯定存在負(fù)面影響。

筆者依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局1998年—2008年的工業(yè)企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)所進(jìn)行的實(shí)證分析結(jié)果，也強(qiáng)有力地支持了“租稅替代”原理：房地產(chǎn)價(jià)格提高，企業(yè)上繳的稅收便降低，房地產(chǎn)價(jià)格上升一倍，企業(yè)總稅收占工業(yè)總資產(chǎn)的比重下降5個(gè)百分點(diǎn)，企業(yè)增值稅、所得稅、主營(yíng)業(yè)務(wù)稅金及附加占工業(yè)總資產(chǎn)的比重分別下降3.1、1和0.8個(gè)百分點(diǎn)。這說(shuō)明，如果政府通過(guò)推高房?jī)r(jià)獲取更高的土地租金收入，必然導(dǎo)致企業(yè)稅收收入的下降，“租稅替代”機(jī)制意味著房地產(chǎn)價(jià)格上漲并不能導(dǎo)致政府租稅總收入的上升。

伴隨著高房?jī)r(jià)的房地產(chǎn)發(fā)展到底在多大程度上推動(dòng)了GDP增長(zhǎng)？人們往往相信“高房?jī)r(jià)——房地產(chǎn)快速發(fā)展——GDP高速增長(zhǎng)”的“邏輯”，好像也有高房?jī)r(jià)地區(qū)GDP具有較高增長(zhǎng)速度的“事實(shí)”。但現(xiàn)實(shí)是：在資源總量一定的情況下，房地產(chǎn)業(yè)占用資源太多，必然擠占其他產(chǎn)業(yè)所需資源，從而影響其他行業(yè)的發(fā)展。更何況，高房?jī)r(jià)到底促進(jìn)還是抑制了GDP增長(zhǎng)，現(xiàn)有研究還沒(méi)有給出確定的結(jié)論。有些地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度很快，恰好同期房?jī)r(jià)上漲也快，人們以為是高房?jī)r(jià)拉動(dòng)了房地產(chǎn)業(yè)從而拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但很可能是假如房?jī)r(jià)沒(méi)那么高，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)更快。目前已有一些數(shù)據(jù)證明，很多房?jī)r(jià)高的地區(qū)并非GDP增長(zhǎng)快的地區(qū)，很可能是過(guò)高的房?jī)r(jià)抑制了其GDP總量的增長(zhǎng)，只是這種抑制作用到底有多大，還很難測(cè)算出來(lái)，這是值得進(jìn)一步研究的問(wèn)題。

高地價(jià)和高房?jī)r(jià)地區(qū)，由于高土地成本、高商務(wù)成本和高生活成本，其招商引資必然受到影響，既會(huì)影響新的、潛在的投資進(jìn)入，又可能導(dǎo)致已經(jīng)進(jìn)入的投資者撤資或減少追加投資。特別是存在國(guó)家間和地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)的情況下，地方政府為了本地區(qū)GDP增長(zhǎng)和業(yè)績(jī)，很重視招商引資，往往實(shí)施各種優(yōu)惠政策吸引投資，主要是廉價(jià)甚至免費(fèi)提供大量投資建廠的土地（工業(yè)和商業(yè)用地）、減免稅或變相減免稅等。各地區(qū)惡性競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是：一方面，在獲得GDP增長(zhǎng)的同時(shí)，招商引資成本大幅度提高而得到的實(shí)惠卻不多；另一方面，政府因?yàn)楦叻績(jī)r(jià)、高地價(jià)而多收入的“租”，又因?yàn)楸仨毩畠r(jià)或免費(fèi)提供土地、減免“稅”而送出去了。如果政府強(qiáng)行低價(jià)征用居民土地，又需要冒政治風(fēng)險(xiǎn)。這其實(shí)也是“租稅替代”原理在發(fā)生作用。

高房?jī)r(jià)地區(qū)，一定程度上還會(huì)影響優(yōu)秀人才的匯集和城市化。我們看到：一些地理位置較好的地區(qū)，例如距離大城市不遠(yuǎn)的地區(qū)或城市周圍的小鎮(zhèn)，開(kāi)始有房?jī)r(jià)低、生活還算方便的優(yōu)勢(shì)，一些優(yōu)秀人才樂(lè)意前去購(gòu)房、定居，甚至創(chuàng)業(yè)?？墒牵捎诜康禺a(chǎn)價(jià)格的快速上漲，這些地區(qū)很快失去這些優(yōu)勢(shì)。由于喪失了對(duì)人才和投資的吸引力，最終會(huì)使這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化減速。

為什么地方政府傾向于推動(dòng)房地產(chǎn)價(jià)格上漲

為什么高地價(jià)、高房?jī)r(jià)和房地產(chǎn)的片面發(fā)展對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)有上述不利影響，地方政府還是熱衷于積極助推房地產(chǎn)業(yè)及其高價(jià)格呢？筆者認(rèn)為這主要?dú)w因于現(xiàn)行的財(cái)政體制，表現(xiàn)為兩個(gè)方面：

第一，中央與地方現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制。近年來(lái)，財(cái)稅體制改革導(dǎo)致地方政府支持本地企業(yè)發(fā)展的積極性相對(duì)下降，反而更加熱衷于通過(guò)推動(dòng)城市化來(lái)提高政府的土地收入。為什么財(cái)政分權(quán)下，地方政府如此熱衷于房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展？因?yàn)樵诂F(xiàn)行分稅制背景下，與企業(yè)相關(guān)的大部分稅收需要上繳中央政府（75%的增值稅和60%的企業(yè)所得稅由中央政府獲得），與土地相關(guān)的“租”的收入則絕大部分歸于地方財(cái)政。不僅在預(yù)算內(nèi)收入中，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅、所得稅及耕地占用稅等都由地方財(cái)政享有，作為預(yù)算外收入的土地出讓金更是地方財(cái)政收入最重要的來(lái)源，相當(dāng)多的地區(qū)的土地收入占其預(yù)算外收入的60%—80%。而且，土地出讓金作為預(yù)算外收入，地方政府在使用時(shí)具有更加自由的支配權(quán)。在這樣的激勵(lì)機(jī)制下，地方政府就有了很強(qiáng)的動(dòng)力去推高房?jī)r(jià)以獲取更高的土地收入。盡管政府收入的“租稅等價(jià)”原理在長(zhǎng)期內(nèi)成立，但如果租的收益主要由地方政府獲得，而由此帶來(lái)的稅收損失主要由中央政府承擔(dān)時(shí)，地方政府就有不斷推高住房?jī)r(jià)格以提高來(lái)自租金的收入的動(dòng)力。

第二，地租收入的短期性甚至一次性，導(dǎo)致有任期限制從而有短期行為傾向的地方政府官員偏好從房地產(chǎn)特別是土地租金中獲得財(cái)政收入，因?yàn)檫@樣的收入既快又多。地價(jià)和房?jī)r(jià)越高，短期內(nèi)地方財(cái)政收入越多，至于未來(lái)沒(méi)有土地怎么辦，就不是其重點(diǎn)關(guān)心的問(wèn)題了。所以，盡管長(zhǎng)期內(nèi)“租稅等價(jià)”成立，但由于在短期內(nèi)租的收益可能大于稅收的損失，具有任期限制的政府官員有以損失未來(lái)稅收為代價(jià)來(lái)提高其任期內(nèi)地租收入的動(dòng)力。

另一個(gè)導(dǎo)致政府熱衷于房地產(chǎn)發(fā)展的原因與官員的業(yè)績(jī)考核制度有關(guān)?，F(xiàn)有的政績(jī)考核不僅有片面追求GDP增長(zhǎng)、重視招商引資的傾向，而且還不考核提高GDP和招商引資的代價(jià)，不考核財(cái)政收入的支出范圍和質(zhì)量（退稅、免稅、無(wú)償或廉價(jià)提供土地等于放棄一部分租），這就導(dǎo)致：通過(guò)短期內(nèi)增加房地產(chǎn)的租而增加財(cái)政收入是政績(jī)，短期內(nèi)房地產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)導(dǎo)致GDP增長(zhǎng)是政績(jī)，通過(guò)優(yōu)惠政策（更多的財(cái)政支出，實(shí)際上是減少了財(cái)政收入）來(lái)增加招商引資還是政績(jī)。從這個(gè)角度而言，地方政府偏好租從而偏好抬高地價(jià)和房?jī)r(jià)而不顧其他方面，也是其應(yīng)對(duì)現(xiàn)有業(yè)績(jī)考核制度的理性行為。

建議

第一，政府不應(yīng)幻想通過(guò)刺激房地產(chǎn)片面發(fā)展來(lái)獲得更多的財(cái)政收入和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。不僅因?yàn)椤白狻焙汀岸悺贝嬖谔娲P(guān)系，而且，政府和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可能會(huì)付出超出財(cái)政收入的代價(jià)。日本曾經(jīng)的高房?jī)r(jià)帶給了它什么呢？美國(guó)政府想依靠金融手段刺激房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展從而刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)政收入增加，最后不是付出金融危機(jī)的代價(jià)嗎？

第二，改革財(cái)政體制，調(diào)整中央與地方的財(cái)政分權(quán)關(guān)系，在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，尋求中央地方財(cái)政收入的分配比例和稅源結(jié)構(gòu)，同時(shí)改變財(cái)政支出的軟預(yù)算狀況并相應(yīng)調(diào)整財(cái)政職能，改變地方財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)的高度依賴狀況。

第三，優(yōu)化政績(jī)考核體系，依靠制度來(lái)約束地方政府官員的短期行為。

第四，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策應(yīng)考慮到“租稅替代”機(jī)制的作用。宏觀調(diào)控的目標(biāo)是房地產(chǎn)價(jià)格穩(wěn)定和房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展，而不是價(jià)格在短期內(nèi)的大幅下降。如果短期內(nèi)房地產(chǎn)價(jià)格猛跌，房地產(chǎn)業(yè)可能因此陷入困境，導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不良連鎖反應(yīng)，地方財(cái)政也將在短期內(nèi)受到嚴(yán)重影響。作為地方政府，在財(cái)政支出具有剛性的情況下，可能就會(huì)增加其他方面的稅收或者要求中央政府增加財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付或者為其債務(wù)買(mǎi)單，最后都要落實(shí)為增加稅收。也就是說(shuō)，在來(lái)自房地產(chǎn)的“租”突然大幅度減少而支出不可能大幅度減少的情況下，會(huì)加大其他領(lǐng)域的“稅”，從而加大其他企業(yè)和百姓的負(fù)擔(dān)。而且，短期內(nèi)房地產(chǎn)價(jià)格猛跌，很可能導(dǎo)致大量中小房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)高度壟斷局面的形成，對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、中央及地方政府、企業(yè)、居民都是不利的。