24日上午,中國發(fā)展高層論壇2013年年會在北京開幕。中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理張高麗出席開幕式并致辭。財政部長樓繼偉、發(fā)改委副主任朱之鑫等部委官員,以及來自海內(nèi)外知名專家學(xué)者與會。論壇議題涉及中國改革方向、推進(jìn)城鎮(zhèn)化、房產(chǎn)調(diào)控等。
土地征購價格與批租價格存很大的差距
此次論壇上,城鎮(zhèn)化成為改革的一大熱門話題。
新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長鄭永年在會場說,推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是土地制度。鄭永年說,現(xiàn)在的農(nóng)村土地制度是集體所有制,在集體土地所有制下,農(nóng)村集體擁有土地,“土地表面上看是農(nóng)民的唐僧肉,誰都想吃,地產(chǎn)商、地方政府想吃,上級政府想吃,但是主人——農(nóng)民吃不到。”鄭永年分析,“土地產(chǎn)生的利益一直被分配,重新分配,利益分配會產(chǎn)生很多沖突。”
經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉同意鄭永年的意見,他認(rèn)為,舊型的城鎮(zhèn)化造成了很多問題,在這個過程中,大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)制度是首先要解決的問題,“因?yàn)榕f型城鎮(zhèn)化整個是由賺取土地差價推動的?!眳蔷喘I說,“這些年來,大概從這個差價得到的收入有不同的估計,最低的估計30萬億?!?/strong>
吳敬璉指出,城鎮(zhèn)化造成“運(yùn)動”就是利用土地差價導(dǎo)致的。1982年憲法加上一條規(guī)定:城市土地國有。以前沒有這個規(guī)定。當(dāng)一個土地要變成工商業(yè)用地或者住宅用地、城市用地時,政府要征購,而這個征購價格和土地批租價格中間有很大的差距。
“為什么城中村發(fā)生了大問題?就是農(nóng)民不愿意用征購價格賣給政府?!眳蔷喘I說,“像深圳這樣的城市,如果把城中村都能利用起來,土地是完全夠的,但是因?yàn)檫@樣一個分割的產(chǎn)權(quán)制度,就造成農(nóng)民不愿意把土地讓出來?!?/p>
吳敬璉分析,深圳已經(jīng)在做一些改革試驗(yàn),譬如讓一種共贏的公司來開發(fā)城中村,把它建設(shè)成為能夠給工商業(yè)、城里的中產(chǎn)階級所用的住宅區(qū),“這種實(shí)驗(yàn)我們希望能夠得到實(shí)現(xiàn)?!?/p>
中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民說,現(xiàn)在對中國來說如何提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量是關(guān)鍵?!?.6億多農(nóng)民工沒有真正融入城市生活,人口是半城鎮(zhèn)化的。”
如何選準(zhǔn)農(nóng)民工市民化的路徑?楊偉民認(rèn)為,僅靠解決農(nóng)民工在城市的住房問題,難以讓農(nóng)民變市民。
“北京、上海、深圳這都是農(nóng)民工最多,房價最高,需要很多保障房,”楊偉民分析,“這些地方開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)超過了50%,如果再繼續(xù)攤大餅,這些地區(qū)環(huán)境的改善很難實(shí)現(xiàn)?!?/p>
30萬億土地價差何來?
30萬億元巨額土地價差,從何而來?我國城鎮(zhèn)化近年來快速推進(jìn),2011年的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到51.27%?!巴恋貎r差”,則是不少地方造城收獲的“第一桶金”。以農(nóng)業(yè)用地價格征收、以建設(shè)用地價格出讓,一進(jìn)一出差價懸殊,獲利豐厚。
根據(jù)土地管理法,征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),“兩費(fèi)”總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。
即使是按照最高30倍的標(biāo)準(zhǔn),以一畝農(nóng)地每年產(chǎn)出2000元計,最高也不過6萬元。而隨著房地產(chǎn)市場的快速膨脹、房價與地價的互推互漲,被征用的農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地后,其拍賣價格可達(dá)到每畝數(shù)十萬元乃至數(shù)百萬元。除去土地補(bǔ)償、農(nóng)民安置、土地整理等成本,不少土地出讓可謂“一本萬利”。
相關(guān)調(diào)查顯示,耕地征用之后土地增值部分的收益分配中,投資者和當(dāng)?shù)卣么箢^,村級組織留下兩三成,農(nóng)民拿到的往往不到10%。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員劉守英說:“現(xiàn)行征地制度,很大程度上將不少農(nóng)民排斥在土地增值收益分配體系之外。”
另一方面,地方政府對“土地價差”的依賴性越來越高。以地價快速上漲的2010年為例。中國房地產(chǎn)數(shù)據(jù)研究院提供的數(shù)據(jù)顯示,當(dāng)年各地都迎來“土地盛宴”,不少城市土地出讓金收入創(chuàng)下新高。比如,大連當(dāng)年的“賣地錢”達(dá)到1157.75億元,相當(dāng)于財政收入的231.2%!
除了直接賣地,地方政府還通過土地抵押貸款獲取“造城款”,這方面的沖動也難以遏制。國家土地總督察辦公室22日發(fā)布的《國家土地督察公告》顯示,對全國36個市(區(qū))的土地抵押融資情況開展督察發(fā)現(xiàn),943個項(xiàng)目涉及違規(guī)抵押貸款1039.22億元,涉及土地面積29.63萬畝。
懸殊的土地價差,催生了新的社會不公。在南方某城市,200多畝土地,村民拿到的補(bǔ)償及獎勵款等累計不過2400多萬元;而經(jīng)地方政府“預(yù)征”、儲備十幾年后,出讓的價格卻劇增至20多億元。百倍“價差”,讓村民們難以接受,遂以上訪等手段表達(dá)訴求。這樣的土地糾紛,在近年來農(nóng)地征補(bǔ)過程中層出不窮。
“下一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中,要讓更多的‘土地價差’惠及于農(nóng)?!鄙虾I缈圃航?jīng)濟(jì)所所長左學(xué)金說。
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