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盡管距離上報國務(wù)院法制辦的最后期限還有將近3個月，但住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（下稱“住建部”）已經(jīng)完成了《基本住房保障條例》草稿的起草工作，在草稿中，購置政府投資建設(shè)保障性住房須和政府“按份”共有產(chǎn)權(quán)已然成為“剛性”規(guī)定，這意味著購置型保障房的牟利空間將被基本清除。

在《基本住房保障條例》草稿修改、送審的同時，國務(wù)院、住建部已經(jīng)確定“鼓勵地方政府對保障住房先行立法”的政策口徑。畢竟面對迅速增長的保障性住房開工規(guī)模，單純等待復(fù)雜的國務(wù)院立法復(fù)核程序，已然不能確保保障性住房分配環(huán)節(jié)的公平與高效。

8月21日，國務(wù)院副總理李克強(qiáng)前往北京調(diào)研保障性安居工程建設(shè)、管理和運(yùn)營情況。在調(diào)研過程中，李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，建立實現(xiàn)（保障性住房）持續(xù)運(yùn)行的長效機(jī)制勢在必行。而在此之前，住建部部長姜偉新亦把“公平分配”作為2012年保障性安居工程工作的主要任務(wù)。

已有“草稿”

目前形成的草稿，回避了一些問題，但對于一些原本被視作敏感問題的內(nèi)容，在草稿中做了規(guī)定。

“現(xiàn)在已經(jīng)形成了一個草稿，但最終是不是還要修改，現(xiàn)在還不能確定?！?月29日，住建部一位不愿具名的官員向《中國經(jīng)營報》記者證實。按照住建部的統(tǒng)一部署，《基本住房保障條例》（下稱“條例”）應(yīng)在2012年12月前，送審國務(wù)院法制辦，而后履行國務(wù)院立法程序。

截至本報記者發(fā)稿時止，條例已經(jīng)成型草稿。條例草稿總計9章75條，涵蓋城鎮(zhèn)、農(nóng)村、軍隊住房保障三大領(lǐng)域，對住房保障責(zé)任、資金籌措、建設(shè)、管理、運(yùn)營、退出、罰則等方面的內(nèi)容進(jìn)行了原則性的規(guī)定。目前，這份成型的草稿在正式送審國務(wù)院法制辦之前，仍然存在較大的修改可能。

在住建部內(nèi)部，住房保障司、住房改革與發(fā)展司、政策法規(guī)司共同抽調(diào)業(yè)務(wù)人員組成專項工作組，負(fù)責(zé)條例討論稿、草稿的總結(jié)和起草工作。在此過程中，清華大學(xué)、中國政法大學(xué)等高校和研究機(jī)構(gòu)的專家，也被邀請共同參與條例草稿的討論和起草工作。

一位參與條例討論的專家告訴記者，目前形成的草稿，回避了一些問題，但對于一些原本被視作敏感問題的內(nèi)容，在草稿中做了規(guī)定。“比如通過共有產(chǎn)權(quán)清除保障房牟利空間的問題，又比如通過懲罰性地調(diào)高租金迫使超標(biāo)者退出保障房的問題，都進(jìn)行原則性的規(guī)定，這使得政府在管理、運(yùn)營保障房的過程中，有規(guī)可依?！彼f。

2012年6月，國務(wù)院辦公廳向全國人大常委會辦公廳轉(zhuǎn)報住建部《關(guān)于落實全國人大常委會對城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)和管理工作情況報告審議意見的報告》（下稱“報告”）。報告稱，基本住房保障條例已列入國務(wù)院今年立法計劃，住建部正在組織研究起草條例，并爭取今年上報國務(wù)院。

在此之前，住房保障立法呼聲甚高，但由于圍繞著“?；尽边€是“全覆蓋”等問題爭議激烈，住房保障立法最終“降格”成為起草《基本住房保障條例》。報告中稱，按照全國人大常委會的審議意見，將進(jìn)一步明確我國住房保障工作總體思路，努力實現(xiàn)“?；?、多渠道、可持續(xù)”的目標(biāo)。

強(qiáng)制共有

由于房地產(chǎn)市場價格上漲，房屋的增值部分遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出保障房的購買原值和補(bǔ)繳的綜合地價款，從而產(chǎn)生牟利空間。

實際上，在條例草稿起草之初，如何清除現(xiàn)有保障性住房的牟利空間就是重要初衷之一，而國務(wù)院也提出了通過立規(guī)的方式清除保障性住房不當(dāng)牟利空間的總體要求。因此，盡管涉及眾多利益沖突，但與之相關(guān)的問題并未被規(guī)避。

“目前的草稿里提出的辦法是，所有購置型保障房，只要是政府投資建設(shè)的，購買人都要和政府按份共享產(chǎn)權(quán)?！币晃粎⑴c草稿討論和起草的人士向記者表示，不過他向記者強(qiáng)調(diào)，目前還不能說這份草稿就是“終稿”。

條例草稿第29條規(guī)定，配售的政府投資的保障性住房，由購房人和直轄市、市、縣人民政府對配售的保障性住房按份共有。承購人產(chǎn)權(quán)份額按照保障性住房價格占購房時同地段相似的普通商品住房價格的比例計算；其他產(chǎn)權(quán)份額由直轄市、市、縣人民政府所有。購房人和政府各自的產(chǎn)權(quán)份額比例，應(yīng)當(dāng)在購房合同中載明。

在此之前，對于保障性住房的共有產(chǎn)權(quán)，政府并未有統(tǒng)一規(guī)定。地方政府一般采用滿5年之后補(bǔ)繳綜合地價款的方式，使購置型保障性住房（一般為經(jīng)濟(jì)適用房）獲得上市交易資格。但由于房地產(chǎn)市場價格上漲，房屋的增值部分遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出保障房的購買原值和補(bǔ)繳的綜合地價款，從而產(chǎn)生牟利空間。

“按照《民法》，在共有產(chǎn)權(quán)的模式下，如果購置人一方有意出售保障房，只有兩種選擇，一是優(yōu)先轉(zhuǎn)讓給共有產(chǎn)權(quán)人，也就是地方政府，其只能獲得的是自己份額產(chǎn)權(quán)的變現(xiàn)，從而實現(xiàn)了政府的優(yōu)先回購權(quán)；二是向政府購買共有部分的產(chǎn)權(quán)來獲得完全產(chǎn)權(quán)。這兩種方式都能最大限度地制約保障性住房的牟利空間?！眳⑴c草稿討論的專家向記者表示。

條例草稿第42條規(guī)定，承購人轉(zhuǎn)讓保障性住房的，直轄市、市、縣人民政府在同等條件下享有優(yōu)先購買的權(quán)利。承購人轉(zhuǎn)讓保障性住房后，不得再次申請城鎮(zhèn)基本住房保障。

地方先行

包括北京、重慶等城市在內(nèi)的地方政府，已經(jīng)開始著手匯總現(xiàn)有本級政府出臺的各項保障性住房的通知、文件，進(jìn)行保障性安居工程的“地方立法”。

2012年3月14日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于印發(fā)國務(wù)院2012年立法工作計劃的通知》，規(guī)定了三檔總計190件相關(guān)法律規(guī)章的起草、修改工作?！痘咀》勘Ｕ蠗l例》位列第二檔，為“需要抓緊工作，適時提出的項目”，但并未明確條例正式完成的時間。

然而，保障性安居住房的“分配高峰”卻在步步進(jìn)逼。住建部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2012年7月，全國保障性安居工程開工量已完成當(dāng)年任務(wù)目標(biāo)的70%。根據(jù)國務(wù)院保障性安居工程領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組和地方政府簽訂的工作責(zé)任書，保障性安居工程全年開工700萬套以上，竣工500萬套以上。按照保障性住房“先輪候、再分配”的工作程序，竣工之前，輪候分配工作就已經(jīng)開始。

也正因如此，國務(wù)院和住建部已經(jīng)確定在《基本住房保障條例》頒布實施前，鼓勵地方政府先行對保障房建設(shè)、施工、管理、運(yùn)營、資金籌措等方面的內(nèi)容進(jìn)行“地方立法”，規(guī)范保障性安居工程各環(huán)節(jié)的實施行為。2012年8月，這一政策口徑已經(jīng)得到國務(wù)院副總理李克強(qiáng)的認(rèn)可。

包括北京、重慶等城市在內(nèi)的地方政府，已經(jīng)開始著手匯總現(xiàn)有本級政府出臺的各項保障性住房的通知、文件，進(jìn)行保障性安居工程的“地方立法”。

記者了解到，在地方政府現(xiàn)有的對保障性安居工程的“操作辦法”當(dāng)中，多種保障性住房品類向公共租賃住房“并軌”的趨勢，十分明顯。而這一趨勢，也得到了李克強(qiáng)的認(rèn)可，對此他強(qiáng)調(diào)，要逐步實現(xiàn)廉租房和公租房并軌。在此之前，住建部多位高級領(lǐng)導(dǎo)在系統(tǒng)內(nèi)部會議上表示，未來將形成以公共租賃住房為主的多層次住房保障體系。