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1月21日，《國有土地上房屋征收與補償條例》施行。雖然剛剛過去1個月，輿論對這個新拆遷條例的關注，似乎已經(jīng)沉寂下來。但是在業(yè)內(nèi)，一方面對條例的施行寄予厚望，一方面又多有擔心。新拆遷條例會不會遇阻地方土政策？便是其一。

圍繞征地拆遷形形色色的土政策中，首當其沖的是“土地儲備制度”，因為，地方政府的土地儲備中心職能就從沒有厘清過。長期以來，以土地儲備的名義大肆征地、拆遷的行為比比皆是。

一個典型案例

土政策賦儲備中心拆遷職能

雖然有關土地儲備制度的上位法，沒有一條賦予土地儲備中心拆遷職能，但安徽省合肥市早在2005年的一份政府規(guī)章中，就作出了類似規(guī)定。這份規(guī)章名為《蕪湖市招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權實施辦法》。實施辦法第七條規(guī)定：出讓存量建設用地，由市土地收儲中心先行收儲并負責落實拆遷補償事宜。

以土地儲備為由就可以實施拆遷？這一規(guī)定隨著2010年一起拆遷糾紛，被媒體廣泛報道并遭受詬病。

2009年6月15日，位于蕪湖市主要商業(yè)區(qū)九華山路繁華地段的中江商場業(yè)主們被通知：蕪湖市虹宇拆遷有限公司“將對中江商場周邊地面建筑組織實施拆遷”。

在此次拆遷中，領取規(guī)劃許可證、規(guī)劃選址意見書、國有土地使用批復等批文的單位都是蕪湖土儲中心。但最后真正拿到房屋拆遷許可證的，卻是蕪湖市鏡湖區(qū)建設投資公司。此后，鏡湖建投公司又將此地段的拆遷項目轉包給了虹宇拆遷。

有一個情節(jié)值得注意，蕪湖市土儲中心一直聲稱拆遷是為了“舊城改造”。但早在2008年底，這塊16.5畝的土地就已經(jīng)被蕪湖國土局賣給了開發(fā)商匯錦置業(yè)。鏡湖區(qū)政府網(wǎng)介紹，這塊地將建成一個8萬平方米、投資5億元的匯錦國際商城。

以“土地儲備中心”的名義征地拆遷，背后卻是商業(yè)開發(fā)！

這一事件的結果是：安徽省發(fā)改委撤銷了蕪湖市的立項批準文件，安徽省國土廳撤銷了蕪湖市的國有土地使用權批準文件。

這一典型案例隨著媒體廣泛報道，一度引發(fā)了公眾對土地儲備中心拆遷職能合法性的持續(xù)討論。

新舊拆遷條例

均未賦予儲備中心拆遷職能

根據(jù)新拆遷條例的規(guī)定，政府征收行為被嚴格限定在符合“公共利益”的六種情況下，土地儲備不在其列?！　　　?/p>

舊的拆遷條例是如何規(guī)定的呢？　

中國社科院法學所研究員孫憲忠，曾參與新拆遷條例修訂工作。他指出，即便是根據(jù)國務院2001年11月1日起施行的《城市房屋拆遷管理條例》(俗稱舊拆遷條例)，土地儲備中心也不具備拆遷主體資格，也不具有拆遷職能。舊拆遷條例第四條規(guī)定：“拆遷人，是指取得房屋拆遷許可證的單位。”第七條明確規(guī)定：“申請領取房屋拆遷許可證的，應當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料：(一)建設項目批準文件，(二)建設用地規(guī)劃許可證，(三)國有土地使用權批準文件，(四)拆遷計劃和拆遷方案，(五)辦理存款業(yè)務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明?！?/p>

也就是說，取得拆遷資格的前提是有了建設項目，是“為建而拆”。而土地儲備中心是“為儲而拆”，拆遷時還不知道建設項目在哪兒。

從程序上來說，土地儲備中心對某宗土地進行收儲時，一般情況下建設項目還不確定，開發(fā)單位和建設單位都不明確，所以不可能有確定的建設項目。即使根據(jù)舊的拆遷條例，也不可能有資格申請拆遷。

北京律師王令認為，在“土地財政”的誘惑下，一些地方隨意擴大可以納入儲備的土地范圍，賦予土儲中心以拆遷職能，是對法律規(guī)定的曲解。這是現(xiàn)實中行政強拆糾紛屢屢發(fā)生的重要原因。但根本原因還在于土地儲備機構的職能定位，從土地儲備制度實施以來就從未明晰過。

2001年4月30日，國務院下發(fā)《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出：為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。此后，土地儲備制度得到快速發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國已有3000多個土地儲備機構。

為了規(guī)范土地儲備行為，2007年11月19日，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《土地儲備管理辦法》，指出土地儲備是有關機關按照法律程序，運用市場機制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對通過收回、收購、置換、征用等方式取得的土地進行前期開發(fā)，并予以儲備以供應和調控城市各類建設用地需求的一種經(jīng)營管理的機制和行為。

中國建設管理與房地產(chǎn)研究中心執(zhí)行主任、北京才良律師事務所主任王才良認為，縱觀《土地儲備管理辦法》全部內(nèi)容，都找不到賦予土地儲備中心拆遷的工作職能，它設立的初衷，主要是面向存量用地，即廢棄工廠、國有企業(yè)、舊城改造以及閑置土地等的土地收儲工作，并不負責拆遷。

確保條例施行

地方各種土政策應及時清理

在上述蕪湖的地方規(guī)章中，地價評估機構、拍賣機構以及拍賣出讓的公證機構均由市土地儲備中心來指定。既參與規(guī)劃、又實施具體征收拆遷，而后又全程參與整個土地拍賣流程，作為一個隸屬于土管部門的事業(yè)單位，土儲中心擁有如此眾多實權，卻缺失必要的制約。這不能不讓人擔心地方政府土地儲備的擴張沖動會阻礙新拆遷條例得以正確實施。

中國土地學會秘書長黃小虎表示，當時設立土地儲備中心的目的是平抑地價和穩(wěn)定地價。在具體操作中，如果土地價格過高，土地儲備中心加大投放力度和數(shù)量；土地價格過低，土地儲備中心多收購土地。從實施的結果來看，土地儲備中心的行為已經(jīng)違背了這個方向，成了地方政府獲取收益的一個工具。新拆遷條例實施后，土地儲備中心應該保持原有的土地收儲職能，繼續(xù)進行土地收儲工作。

當然也有樂觀的觀點。北京市房地產(chǎn)行業(yè)協(xié)會律師孟憲生認為，根據(jù)新拆遷條例規(guī)定，政府征收行為與補償方案應該廣泛征求社會公眾意見，補償標準按照市場價格確定。這樣一來，以土地儲備為名的行政強拆可操作性難度加大，成本大幅增加，為土地儲備而發(fā)起的行政強拆獲利空間將大大縮小，因此遭扭曲的土地儲備職能將逐漸恢復其本來面目，實現(xiàn)其設立初衷的價值含義——平抑地價和穩(wěn)定地價，實現(xiàn)政府加強土地調控，規(guī)范土地市場運行的目的。

法律界人士介紹，根據(jù)立法法的規(guī)定，新拆遷條例施行后，凡與之相沖突的地方性法規(guī)、規(guī)章及各色土政策，自然也就同時失效。一般情況下，國務院法制辦不會單獨就某個條例的實施布置清理。地方人大、政府應該主動進行相關清理工作。(記者 萬靜)