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京華時(shí)報(bào)訊 （記者易靖）28日上午，北大法學(xué)院人大與議會(huì)研究中心向國(guó)務(wù)院法制辦遞交意見書，就正在公開征求意見的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（第二次公開征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱二次意見稿）提出5方面12條修改意見。

28日，北大法學(xué)院人大與議會(huì)研究中心負(fù)責(zé)人張千帆教授介紹，修改意見已于28日上午以電子郵件和特快專遞兩種形式遞交國(guó)務(wù)院法制辦。

這是北大學(xué)者第二次就二次意見稿上書國(guó)務(wù)院。27日，北大憲法與行政法研究中心也曾向國(guó)務(wù)院法制辦遞交修改意見，提出了11方面修改意見。

與憲法與行政法研究中心的修改意見比較，人大與議會(huì)研究中心28日提交的修改意見有諸多方面類似，同時(shí)也提出了一些新穎的修改意見。比如，建議刪除“對(duì)征收范圍內(nèi)的違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，不予補(bǔ)償”的規(guī)定。

張千帆認(rèn)為，目前，違法建筑并非都是由被征收人自身的原因?qū)е碌?。由于城市?guī)劃缺乏公民參與，“違法建筑”界定不盡合理，而且有些“違法建筑”是事后立法造成，因而不宜絕對(duì)規(guī)定“不予補(bǔ)償”。在目前的征收補(bǔ)償實(shí)踐中，也并非對(duì)“違法建筑”一概不予補(bǔ)償——在許多情況下，地方政府在拆除違章建筑過(guò)程中往往酌情補(bǔ)償其成本價(jià)。事實(shí)上，唐福珍事件涉及的房屋就是“違章建筑”，而正是補(bǔ)償糾紛釀成了自焚悲??；如果一概規(guī)定違法建筑不予補(bǔ)償，非但無(wú)助于理性解決糾紛，反而會(huì)進(jìn)一步激化矛盾。同理，超過(guò)法定期限的臨時(shí)性建筑能夠存在，也并非都出于被征收人本身的原因，某些政府部門的不作為或亂作為也是一個(gè)方面的原因。因此，一概規(guī)定超過(guò)法定期限的臨時(shí)建筑不予補(bǔ)償，有違公平。

張千帆說(shuō)，建議條例對(duì)此不予規(guī)定，由省級(jí)政府確定實(shí)施辦法。

■部分修改建議

■修改意見 條例名稱

二次意見稿

國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例

修改建議

城市房屋征收與補(bǔ)償條例

修改理由

之所以增加“城市”，而刪除“國(guó)有土地上” ，是因?yàn)椋?/p>

（1）本條例主要是為了解決城市房屋征收與補(bǔ)償問(wèn)題，而“國(guó)有土地”的范圍較廣，還包括國(guó)有林地、農(nóng)場(chǎng)等，這些并不屬于本條例調(diào)控范圍。

（2）城市土地，除包括國(guó)有土地外，還包括城中村等集體土地。這些土地上的房屋征收問(wèn)題也很嚴(yán)重，且沒有理由對(duì)城市中集體土地上的房屋征收和國(guó)有土地上的房屋征收進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，因而本條例的覆蓋范圍是“城市”，而不論土地所有權(quán)的性質(zhì)是國(guó)有還是集體。

■修改意見 公共利益界定

二次意見稿

第八條第一款：為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定：

（一）國(guó)防設(shè)施建設(shè)的需要；

（二）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；

（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共業(yè)的需要；

（四）為改善住房困難家庭居住條件，由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；

（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；

（六）國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)的需要；

（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

修改建議

第八條第一款：為了保障公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定：

(一)國(guó)防設(shè)施建設(shè)的需要；

(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；

(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；

(四)為改善住房困難家庭居住條件，由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；

(五) 由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要，其中危房改建須具備合法的危房鑒定書，其它舊城區(qū)改建須獲得擬征收地區(qū)三分之二以上住戶的書面同意。

修改理由

（1）之所以刪除“國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等”，是因?yàn)楣怖姹旧硪簿桶ㄉ鲜隽信e的利益，無(wú)需如此列舉；另外，“促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展”過(guò)于抽象，如此表達(dá)不僅無(wú)助于明晰和限定公共利益概念，而且容易引起“公共利益”的泛化。

（2）之所以在本條第五項(xiàng)中增加“其中危房改建須具備合法的危房鑒定書，其它舊城區(qū)改建須獲得擬征收地區(qū)三分之二以上住戶的書面同意”，是因?yàn)槲７宽毥?jīng)過(guò)合法鑒定，而不是地方政府自己說(shuō)了算；舊房改造則主要涉及這些房屋居民的利益，因而多數(shù)居民同意是公共利益的自然保障。如果確實(shí)屬于舊房改造，多數(shù)人自然會(huì)表示同意；如果多數(shù)人不同意，則至少證明沒有必要通過(guò)政府征收的方式加以改造。如果改造并非迫在眉睫，居民自己很可能有能力自主改造居住條件；即便有些舊城區(qū)建筑屬于歷史文化遺產(chǎn)，也完全可以讓居民自己修繕維護(hù)。

（3）之所以刪除第六項(xiàng)“國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)的需要”，是因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)辦公用房已包括在前項(xiàng)“市政公用等公共事業(yè)的需要”之中，不需要再單獨(dú)強(qiáng)調(diào)。尤其是目前各地各級(jí)政府興建豪華辦公樓現(xiàn)象十分普遍，專門列舉機(jī)關(guān)辦公用房的需要很可能會(huì)鼓勵(lì)這種不良趨勢(shì)。

（4）之所以刪除第一款第七項(xiàng)：“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”，是因?yàn)椤盀榱吮Ｕ瞎怖娴男枰北旧砭褪且粋€(gè)概括條款，無(wú)需再由法律、行政法規(guī)加以明確；如果不刪除本項(xiàng)，則會(huì)出現(xiàn)確實(shí)屬于公共利益事項(xiàng)，但本條例尚未列舉、法律及其它行政法規(guī)也沒有明確列舉的尷尬。

■修改意見 城市改造

修改建議

建議增加第三十一條：非因公共利益的需要進(jìn)行的城市改造，應(yīng)按照自愿、公平的原則訂立補(bǔ)償協(xié)議，建設(shè)單位不得采用強(qiáng)制手段。城市改造須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，并報(bào)房屋征收部門批準(zhǔn)。

城市集體土地上的房屋征收與補(bǔ)償，依照本條例執(zhí)行。

修改理由

（1）之所以增加第一款，是為了明確城市改造的市場(chǎng)主導(dǎo)原則，以及政府代表“公共利益”主動(dòng)干預(yù)的邊界。在一般情況下，城市發(fā)展可以通過(guò)居民和開發(fā)商之間的自愿市場(chǎng)交易完成，不需要政府主動(dòng)干預(yù)；政府過(guò)多干預(yù)違背社會(huì)正常發(fā)展和市場(chǎng)規(guī)律，進(jìn)而產(chǎn)生眾多社會(huì)沖突。

（2）之所以增加第二款，是因?yàn)槌鞘型恋厮袡?quán)性質(zhì)多樣，除國(guó)有土地之外，還有“城中村”等集體土地，而這些地區(qū)的房屋征收也產(chǎn)生了許多問(wèn)題。如果不增加此項(xiàng)規(guī)定，則城市集體土地上的房屋征收以及城中村改造等征收行為就沒有相應(yīng)的法律依據(jù)；如果參照《土地管理法》等相關(guān)法律，則因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā繁旧碡酱薷?，在此之前直接適用容易引發(fā)很多社會(huì)問(wèn)題。因此，應(yīng)當(dāng)將本條例的適用范圍擴(kuò)大到“城中村”改造等集體土地上的房屋征收及補(bǔ)償。