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按照憲法、物權(quán)法、土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，征收城市房屋和農(nóng)村土地房屋，應(yīng)當(dāng)基于“公共利益”需要，但對(duì)“公共利益”的范圍，沒(méi)有具體規(guī)定。我們?cè)趯?duì)條例和《土地管理法（修訂草案）》進(jìn)行統(tǒng)籌研究的基礎(chǔ)上經(jīng)與各方面反復(fù)論證認(rèn)為，公共利益的內(nèi)涵與外延，在不同國(guó)家和地區(qū)的不同發(fā)展階段，是不同的。公共利益的界定，必須考慮我國(guó)的國(guó)情。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)階段，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)家現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)，符合最廣大人民群眾的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲勢(shì)頭、穩(wěn)定房?jī)r(jià)，滿足人民群眾的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，建立公共服務(wù)供給的社會(huì)和市場(chǎng)參與機(jī)制是必然趨勢(shì)，不能以是否采用市場(chǎng)化的運(yùn)作模式作為界定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)。不能因醫(yī)院、學(xué)校、供水、供電、供氣、污水和垃圾處理、鐵路、公交等收費(fèi)就否認(rèn)這些項(xiàng)目的公共利益屬性。保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建，與廣大城鎮(zhèn)居民生活、工作密切相關(guān)，這些項(xiàng)目的實(shí)施既改善了城鎮(zhèn)居民居住、工作條件，又改善了城市環(huán)境，提升了城市功能，也屬于公共利益的一個(gè)方面。實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、節(jié)約合理利用土地、嚴(yán)格保護(hù)耕地，要通過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，加以調(diào)控。只要對(duì)被征收人按照房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格給予公平補(bǔ)償，公共利益和被征收人的利益就不會(huì)對(duì)立，而是可以統(tǒng)一的。

基于上述考慮，二次征求意見(jiàn)稿規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，并明確因政府組織實(shí)施的能源、交通、水利以及教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)以及國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)需要可以實(shí)行房屋征收。保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，經(jīng)市、縣級(jí)人民代表大會(huì)審議通過(guò)。

四、關(guān)于征收程序

征收程序是規(guī)范政府征收行為、維護(hù)被征收人合法權(quán)益的重要保障，社會(huì)各界對(duì)此共提出11054條意見(jiàn)，主要集中在以下幾個(gè)方面：一是主張政府在論證時(shí)應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)償方案作為論證內(nèi)容，并將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置補(bǔ)償意向、估價(jià)單位等予以公告，征求被征收人意見(jiàn)。二是認(rèn)為發(fā)生重大爭(zhēng)議，由上一級(jí)人民政府裁決的機(jī)制，在制度設(shè)計(jì)上不公平，建議引入人大決策或者司法機(jī)制。三是危舊房改造征求意見(jiàn)程序應(yīng)更加明確，如舊房的標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)危房和舊房應(yīng)區(qū)別對(duì)待，90%的比例是按戶數(shù)還是按產(chǎn)權(quán)面積計(jì)算。有意見(jiàn)提出，全體被征收人同意才可以改造；也有意見(jiàn)提出，90%的比例太高，建議改為多數(shù)或者2/3、4/5同意。

程序性規(guī)定，是為了規(guī)范政府的征收活動(dòng)，切實(shí)保證在征收、補(bǔ)償活動(dòng)過(guò)程中統(tǒng)籌兼顧好公共利益和被征收群眾利益。二次征求意見(jiàn)稿規(guī)定，房屋征收部門(mén)擬定房屋征收范圍、征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣級(jí)人民政府。市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，組織有關(guān)部門(mén)和專家論證，并將房屋征收范圍、征收補(bǔ)償方案予以公布征求意見(jiàn)。房屋征收部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)被征收人意見(jiàn)，對(duì)房屋征收范圍、征收補(bǔ)償方案進(jìn)行修改，并報(bào)市、縣級(jí)人民政府。市、縣級(jí)人民政府作出涉及被征收人數(shù)量較多的房屋征收決定，須經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定。政府應(yīng)當(dāng)將房屋征收決定及時(shí)公告。將征求意見(jiàn)稿有關(guān)危舊房改造需經(jīng)90%被征收人同意和補(bǔ)償方案需征得三分之二以上被征收人的同意、補(bǔ)償協(xié)議簽約率達(dá)到三分之二以上的方可生效的規(guī)定，修改為保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，經(jīng)市、縣級(jí)人民代表大會(huì)審議通過(guò)。

為了保證程序公開(kāi)、公正和補(bǔ)償?shù)轿唬握髑笠庖?jiàn)稿還規(guī)定，房屋征收部門(mén)應(yīng)當(dāng)將被征收房屋的調(diào)查結(jié)果和分戶補(bǔ)償情況在房屋征收范圍內(nèi)向全體被征收人公布。達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門(mén)報(bào)請(qǐng)政府作出補(bǔ)償決定。申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，房屋征收部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照補(bǔ)償決定，對(duì)被征收人先予貨幣補(bǔ)償或者提供產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋、周轉(zhuǎn)用房。

為了給被征收人提供充分的行政救濟(jì)和司法救濟(jì)途徑，二次征求意見(jiàn)稿同時(shí)規(guī)定，被征收人對(duì)征收決定和補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議規(guī)定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法向人民法院提起訴訟。

為了加強(qiáng)對(duì)房屋征收與補(bǔ)償行為的監(jiān)督，二次征求意見(jiàn)稿還明確，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府工作的監(jiān)督，國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)財(cái)政、國(guó)土資源等有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)指導(dǎo)。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府和有關(guān)部門(mén)或者機(jī)構(gòu)及其工作人員的監(jiān)察。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計(jì)結(jié)果。

五、關(guān)于房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)

房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)是受房屋征收部門(mén)委托承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償具體工作的機(jī)構(gòu)，公開(kāi)征求意見(jiàn)中涉及房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)共2454條，主要集中在以下幾個(gè)方面：一是認(rèn)為房屋征收部門(mén)可以委托其他單位從事征收補(bǔ)償與搬遷的具體工作，但是受委托單位應(yīng)當(dāng)是“具有管理公共事務(wù)職能的組織”，不能是營(yíng)利性組織，并且對(duì)受委托單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管和限制。二是認(rèn)為受委托單位不能是開(kāi)發(fā)商、建設(shè)單位以及一切與該項(xiàng)目有利益關(guān)系的單位。三是認(rèn)為房屋征收部門(mén)不能委托其他單位從事征收補(bǔ)償與搬遷的具體工作。

按照現(xiàn)行規(guī)定，建設(shè)單位是拆遷人，可以自行拆遷，也可以委托拆遷單位實(shí)施拆遷，由于拆遷速度和建設(shè)單位、拆遷單位的經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)，容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。這是由當(dāng)時(shí)的歷史條件所決定的。二次征求意見(jiàn)稿在征求意見(jiàn)稿規(guī)定政府是征收補(bǔ)償主體、取消建設(shè)單位拆遷的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確，房屋征收部門(mén)可以委托房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)不得以營(yíng)利為目的。房屋征收部門(mén)對(duì)房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償?shù)男袨閼?yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動(dòng)，任何單位和個(gè)人都不得采取暴力、脅迫以及中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。

六、關(guān)于強(qiáng)制搬遷

征收過(guò)程中的強(qiáng)制搬遷是社會(huì)各界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，共提出3950條意見(jiàn)，主要集中在以下兩個(gè)方面：一是認(rèn)為政府作為房屋征收主體，是當(dāng)事人一方，不應(yīng)有行政強(qiáng)拆權(quán)，政府只能依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆遷；或者即使政府強(qiáng)制拆遷，也必須依法申請(qǐng)法院裁決后方可強(qiáng)制拆遷，建議取消行政強(qiáng)制拆遷制度。二是認(rèn)為為了提高征收工作的效率，保證建設(shè)活動(dòng)的順利進(jìn)行，有必要保留行政強(qiáng)制拆遷，但應(yīng)當(dāng)對(duì)行政強(qiáng)制拆遷的條件和程序作出嚴(yán)格限定。

按照現(xiàn)行條例的規(guī)定，政府既可以責(zé)成有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制拆遷，也可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆遷。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，近幾年來(lái)，行政強(qiáng)制拆遷的比例平均為0.2%左右，強(qiáng)制拆遷過(guò)程中出現(xiàn)的惡性事件雖然是極少數(shù)，但必須高度重視，切實(shí)采取有效措施，杜絕此類事件發(fā)生。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳于2009年8月28日向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的《行政強(qiáng)制法（草案）（三次審議稿）》第十三條的規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定，排除了行政法規(guī)設(shè)定強(qiáng)制執(zhí)行的可能性。據(jù)此，二次征求意見(jiàn)稿規(guī)定由政府申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，取消了行政強(qiáng)制拆遷。這樣規(guī)定，有利于加強(qiáng)對(duì)基層政府征收補(bǔ)償活動(dòng)的制約，有利于減少在房屋征收與補(bǔ)償中的矛盾。

此外，還有意見(jiàn)認(rèn)為，條例應(yīng)當(dāng)包括對(duì)集體土地上的房屋征收活動(dòng)。我們經(jīng)研究認(rèn)為，條例和土地管理法在公共利益的界定和對(duì)被征收人給予公平補(bǔ)償，保證其利益不受損害并有所改善，不使為公共利益作出貢獻(xiàn)的被征收人比自愿在市場(chǎng)上進(jìn)行房屋交易的人吃虧等原則應(yīng)當(dāng)是一致的；我們?cè)谘芯恐幸彩墙y(tǒng)籌考慮的。但是按照現(xiàn)行的法律制度，國(guó)有土地上的房屋征收和集體土地征收分別是由條例和土地管理法調(diào)整的，我們將會(huì)同有關(guān)部門(mén)繼續(xù)抓緊土地管理法的修改工作。

我們還根據(jù)各方意見(jiàn)，對(duì)法律責(zé)任進(jìn)一步作了明確、細(xì)化。對(duì)市、縣級(jí)人民政府、房屋征收部門(mén)及其工作人員違反本條例規(guī)定的行為，責(zé)令改正，通報(bào)批評(píng)；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職直至開(kāi)除的處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。