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關(guān)于“以房養(yǎng)老”話題的討論熱火朝天，北京甚至提出“以房助老”概念。有消息稱，相關(guān)部門近日將專門針對養(yǎng)老改革方案的頂層設(shè)計展開專項研討會，更有專家建議養(yǎng)老金二元結(jié)構(gòu)化。本文試圖把政府推行“反向住房按揭”作為一項公共政策創(chuàng)新案例，從公共政策學(xué)角度剖析這項政策所面臨的阻力，從而更深層次來理解該項政策創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)和預(yù)測其發(fā)展趨勢。

陳杰 9月13日中國國務(wù)院全文頒布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提出“開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點(diǎn)”。反向住房按揭模式的以房養(yǎng)老再次成為社會各界關(guān)注焦點(diǎn)。目前媒體對這個話題已經(jīng)有較多討論，但對“反向住房按揭”政策實(shí)質(zhì)的理解上仍然還有不少誤區(qū)，對可行性和可操作方案更有很多爭議。

本文試圖把政府推行“反向住房按揭”作為一項公共政策創(chuàng)新案例來看待，運(yùn)用公共政策學(xué)中的經(jīng)典MOR理論框架(Mohr1969)，來審視政策主導(dǎo)者推出這項公共政策背后的動機(jī)(Motivations)、所面臨的阻力(Obstacles)和政策創(chuàng)新者所擁有的可以用來克服阻力的資源(Resources)，從而更深層次來理解這項政策創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)和預(yù)測其發(fā)展趨勢。本文為這個分析系列第一篇。

現(xiàn)在很多媒體和網(wǎng)絡(luò)上發(fā)言的觀點(diǎn)，紛紛認(rèn)為政府在現(xiàn)在這個時機(jī)點(diǎn)推出“以房養(yǎng)老”和“反向住房按揭”，目標(biāo)就是為了減輕政府統(tǒng)籌的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)，甚至認(rèn)為“以房養(yǎng)老”就是政府不管老百姓的養(yǎng)老保障了，要老百姓用自己的房子來給自己養(yǎng)老。結(jié)合近期新聞一再有政府統(tǒng)籌養(yǎng)老金出現(xiàn)“虧空”的傳聞,再加上這段時間不斷有來自政府或政府背景的專家提議延遲退休年齡和提高領(lǐng)取養(yǎng)老金門檻，確實(shí)讓人們難以不對此有所聯(lián)想。為此輿論總體上對“以房養(yǎng)老”帶有很強(qiáng)的抵觸情緒。

但筆者以為，擔(dān)心政府不管養(yǎng)老，應(yīng)該說是不必要的。因為擁有自己住房的老人大多數(shù)經(jīng)濟(jì)條件較好，本身養(yǎng)老壓力就較小，而經(jīng)濟(jì)條件不好、資產(chǎn)不多的養(yǎng)老壓力最大，他們離開不了政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保障制度。所以，“以房養(yǎng)老”，尤其是“反向按揭”模式的“以房養(yǎng)老”不可能適用大多數(shù)老年人，只可能是面向少數(shù)老年人的高端市場化選擇，讓少數(shù)老年人多了一個貨幣化實(shí)物資產(chǎn)以改善養(yǎng)老生活質(zhì)量的選項而已。

民政部最近也多次出來澄清，表示“以房養(yǎng)老”要基于個人自愿選擇，是對公共養(yǎng)老的補(bǔ)充，不會也不可能代替公共養(yǎng)老。其實(shí)，政府肯定也不會指望用以房養(yǎng)老來取代基本養(yǎng)老保障制度。畢竟杯水車薪，遠(yuǎn)水不解近渴。即使美國這樣發(fā)達(dá)的金融體系下，反向住房按揭從1987年美國政府力推后發(fā)展了20多年，選擇“反向住房按揭”也就50多萬戶，2011年即使在符合苛刻標(biāo)準(zhǔn)的老年人群體中也不過2.1%。對于中國養(yǎng)老問題來說，更加現(xiàn)實(shí)的解決途徑是用國有企業(yè)未分配利潤充實(shí)養(yǎng)老金賬戶，適當(dāng)調(diào)整養(yǎng)老金“替代率”，不同類型人員養(yǎng)老待遇逐步并軌，同時逐漸提高退休年齡。國內(nèi)外很多研究團(tuán)隊證明只要對現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)和金融體制做適當(dāng)變革，中國未來養(yǎng)老負(fù)擔(dān)是可承擔(dān)的。這里不再多言。

從筆者角度來看，政府在現(xiàn)在這個時間點(diǎn)重提“以房養(yǎng)老”和“反向住房按揭”，最直接的作用就是盤活住房存量，使大批閑置的死的實(shí)物資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成流動性強(qiáng)的活起來的金融資產(chǎn)。而有了這個融資需求，銀行就可以有標(biāo)的物進(jìn)行貸款發(fā)放，增加金融市場流動性。

推行反向住房按揭，可以看做是中國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)金融深化的一個組成部分。從歷史上看，90年代房改實(shí)現(xiàn)從福利分房到貨幣化分房，實(shí)質(zhì)就是金融深化過程。中國M2/GDP的比值從1995年的100%突飛猛進(jìn)到2000年的140%，再到現(xiàn)在的190%之多，很大一部分是住房、教育、社保這些原先實(shí)物或免費(fèi)提供的物品和勞務(wù)，進(jìn)入市場，被貨幣化、金融化。1998年個人住房按揭的出現(xiàn)，在這個過程中起到關(guān)鍵作用。這個資源配置方式的重組，其對資源配置效率和社會福利的改變有多大是可以再討論，但創(chuàng)造了大量直接就業(yè)機(jī)會、推動GDP增長卻無可置疑。

住房反向按揭重要目標(biāo)在助推金融創(chuàng)新。中國金融行業(yè)在1998年之后放開個人住房按揭貸款之后長期沒有什么與老百姓密切相關(guān)的重大金融創(chuàng)新產(chǎn)品，缺乏活力。如果“反向按揭”一旦做起來，將以點(diǎn)帶面，大大刺激相關(guān)的金融衍生產(chǎn)品，比如直接就會觸發(fā)資產(chǎn)證券化，保險也將更加開放，甚至與自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)結(jié)合起來，加快利率市場化和人民幣自由兌換，進(jìn)而助推全面的金融創(chuàng)新與改革。

住房反向按揭更直接的作用是，死錢變成活錢，直接拉動消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，維持經(jīng)濟(jì)增長勢頭。這也符合本屆政府主要領(lǐng)導(dǎo)人一再強(qiáng)調(diào)的“十二五”期間最大任務(wù)是刺激內(nèi)需的宗旨，以刺激內(nèi)需來調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

住房反向按揭，從根本上說，首先還是一項房地產(chǎn)制度創(chuàng)新。在美國，住房反向按揭主要是由美國聯(lián)邦政府住房和城市發(fā)展署(HUD)進(jìn)行監(jiān)管、由其下屬美國聯(lián)邦住房管理局(FHA)進(jìn)行違約保險，而不是由養(yǎng)老相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)來主持，就是一個例證。由美國FHA提供保險的“住宅凈值轉(zhuǎn)換按揭”(HECM，HomeEquityConversionMortgage)占全美反向按揭市場的90%以上。中國政府此時提出這個政策，也是對房地產(chǎn)市場發(fā)出一個信號，希望房價保持相對穩(wěn)定。如果房價持續(xù)過快增長，那么居民將增值預(yù)期很強(qiáng)的住房去抵押來申請反向按揭的意愿就會很低；但如果房價出現(xiàn)下跌趨勢，那銀行就不會有積極性提供反向按揭產(chǎn)品。

發(fā)展住房反向按揭，從長遠(yuǎn)看，意圖就是加快住房資源的循環(huán)利用，進(jìn)而保持住房的持續(xù)需求。父母的住房資產(chǎn)被套現(xiàn)而消費(fèi)掉了，無法繼承，年青一代就需要自己買房，這樣年青一代對住房的持有需求就會源源不斷。包括財政部曾經(jīng)有官員曾表示要對按揭還款支出進(jìn)行稅前抵扣，都是防止房地產(chǎn)市場因為進(jìn)入老齡化而過快出現(xiàn)滑落，造成系統(tǒng)性危機(jī)。所以這次政策一出來，不僅中央政府，很多地方政府都表現(xiàn)出很高的積極性。對穩(wěn)定地方房地產(chǎn)市場是利好消息。

反向按揭還有利政府持續(xù)進(jìn)行城市更新。老年人住房往往是處于市中心地段，使用價值不高，出租收入不會很好，但市場價值很高。政府如果對市中心進(jìn)行成片拆遷改造去征收這些老房子，代價會非常大。但如果老年人自己將房產(chǎn)抵押給銀行，抵押期結(jié)束或過世后銀行將獲得住房轉(zhuǎn)售給地方政府的土地儲備中心，政府舊區(qū)改造的難度會大大減少，相當(dāng)于市中心土地資源可以被一次又一次再開發(fā)和循環(huán)利用，政府土地財政有了長期性保障。

再回到養(yǎng)老本身，以房養(yǎng)老盡管不能推卸政府養(yǎng)老責(zé)任，但確實(shí)能減少政府在養(yǎng)老問題上的壓力。如果一部分老年人具有獨(dú)立性強(qiáng)的收入來源，政府在養(yǎng)老問題上面臨的社會和政治壓力就會少不少，增加很多公共政策施展空間。

所以，以房養(yǎng)老-住房反向抵押，首先是一項房地產(chǎn)政策創(chuàng)新，其次是一項金融政策創(chuàng)新，第三是刺激經(jīng)濟(jì)增長政策創(chuàng)新，最后才是養(yǎng)老政策創(chuàng)新。從具體承辦部門來看，應(yīng)該是由住建部來牽頭銀監(jiān)會、保監(jiān)會來共同設(shè)計制定住房反向按揭產(chǎn)品及其違約保險的規(guī)章制度，并樹立相關(guān)的監(jiān)管體系。民政部在這個方面應(yīng)該是參與和配合角色，而不是主角，不應(yīng)該參與過多，用力過度。否則反而引起諸多誤解、猜測，甚至恐慌。民政部應(yīng)該堅持本位，做好市場無法做的基本養(yǎng)老保障。

綜合以上視角，住房反向抵押，政府會下相當(dāng)決心去推動。因為對實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場可持續(xù)發(fā)展、對擴(kuò)大內(nèi)需、對金融創(chuàng)新改革和推力經(jīng)濟(jì)增長都有相當(dāng)大的戰(zhàn)略意義。而增加老年人的養(yǎng)老資金來源、增加市場化養(yǎng)老選項，則其實(shí)只是這個政策附帶的副產(chǎn)品作用。