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征地改革破冰

醞釀多年而進(jìn)展一直緩慢的集體土地征收制度改革終于有望等到“樓上扔下的靴子”了。

2012年2月15日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，將“深化農(nóng)村改革，制定出臺(tái)農(nóng)村集體土地征收條例”作為2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作。這意味著，2013年3月前，“征地條例”有望出臺(tái)。

同一天，我國(guó)土地督察制度設(shè)立以來(lái)的首位專(zhuān)職國(guó)家土地副總督察甘藏春近日調(diào)任國(guó)務(wù)院法制辦副主任，突然的人事變動(dòng)也凸顯了中央的決心?！皩W(xué)者型干部”甘藏春長(zhǎng)期在國(guó)土資源部門(mén)任職，并負(fù)責(zé)土地政策法規(guī)工作。

跑贏上位法？

從記者掌握的情況看，目前，“征地條例”草稿由國(guó)土資源部耕保司起草，現(xiàn)已初步完成，并轉(zhuǎn)交至國(guó)土資源部政策法規(guī)司。經(jīng)國(guó)土資源部征求各方面意見(jiàn)、達(dá)成一致后，該條例將上報(bào)國(guó)務(wù)院，并最后由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究，有望一年內(nèi)正式出臺(tái)。

種種跡象表明，這一次征地條例有“跑贏”上位法《土地管理法》的嫌疑。

原來(lái)，按照立法的慣例，應(yīng)先有上位法，再有下位法。即先有母法《土地管理法》，再對(duì)其細(xì)化，制定相應(yīng)條例，但現(xiàn)在的路徑可能恰好相反。15日溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議之后，即有知情人士稱(chēng)今年的《土地管理法》的修訂工作可能會(huì)被推遲，而農(nóng)村集體土地征收條例則要先行推出。

自2009年起，《土地管理法》修訂便提上日程，卻一直以來(lái)進(jìn)展遲緩、難以出臺(tái)。多次參與討論的中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田稱(chēng)：“修改工作難度很大，地方政府等各方都有自己的意見(jiàn)，到現(xiàn)在仍在博弈中?！睋?jù)鄭風(fēng)田教授介紹，此前“多輪討論中，各方都有自己的立場(chǎng)和觀點(diǎn)，討論起來(lái)沒(méi)完沒(méi)了”。

“一直以來(lái)，土地征地制度改革就是《土地管理法》修改的核心。征地沖突是中國(guó)當(dāng)前最重大的社會(huì)問(wèn)題，且城市化還需要用征地的方式推動(dòng)，為約束政府行為，提高征地成本，緩解征地矛盾，決策者決定先行出臺(tái)‘征地條例’?！鄙虾４髮W(xué)法學(xué)院副教授李鳳章撰文指出。

“土地管理法所涉及的范圍比較寬，其中征地問(wèn)題不能再拖了?！痹诶铠P章看來(lái)，“集體土地征收引發(fā)的矛盾和糾紛已經(jīng)非常嚴(yán)重”和“城市化強(qiáng)壓下如何保持18億畝耕地紅線(xiàn)任務(wù)”是征收條例可能先行出臺(tái)的關(guān)鍵。

在不少法律人士眼中，土地管理中的很多問(wèn)題都是循序漸進(jìn)的，如果想一步到位，往往欲速則不達(dá)。如果新出臺(tái)的農(nóng)村集體土地征收條例，能比現(xiàn)行的《土地管理法》更先進(jìn)，那就是一個(gè)進(jìn)步。

“與立法需要通過(guò)全國(guó)人大審議相比，制定集體土地征收條例只需經(jīng)國(guó)務(wù)院層面批準(zhǔn)，程序上更加快捷?！敝袊?guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所土地問(wèn)題專(zhuān)家王小映也指出，對(duì)于本屆政府而言，現(xiàn)有的時(shí)間立法略顯不足，從實(shí)際操作的角度看，盡快出臺(tái)條例也有現(xiàn)實(shí)的考量。

顯然，征地條例成為了人們眼中《土地管理法》修訂的突破口。不過(guò)，也有知情人士向時(shí)代周報(bào)記者透露，《土地管理法》也列入了今年國(guó)土部的工作計(jì)劃，“現(xiàn)在由國(guó)土部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等部門(mén)組成的工作小組正抓緊研究”。

向農(nóng)民利益傾斜

“通過(guò)制定征收條例，理清權(quán)利義務(wù)關(guān)系，規(guī)范征收程序，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和農(nóng)民、城市和鄉(xiāng)村、集體和個(gè)人之間的利益協(xié)調(diào)，提升耕地的保護(hù)水平，就變得迫在眉睫?！崩铠P章指出。

眾所周知，在中國(guó)農(nóng)村，農(nóng)民對(duì)集體所有的土地只有耕種權(quán)，不能抵押，也不能轉(zhuǎn)入非農(nóng)建設(shè)。一旦農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)，必須征為國(guó)有?？墒牵S著城市化快速發(fā)展，現(xiàn)有征地制度在很大程度上傷害了農(nóng)民利益。

依照現(xiàn)行的《土地管理法》，征地補(bǔ)償以土地被征收前的年產(chǎn)值為基準(zhǔn)，最高不超過(guò)年產(chǎn)值的30倍，而這些被征的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地出讓時(shí)，市場(chǎng)價(jià)格遠(yuǎn)高于征地價(jià)格。其結(jié)果導(dǎo)致，地方政府、企業(yè)和村級(jí)組織占據(jù)了土地收益的絕大部分，而為數(shù)眾多的農(nóng)民為所占份額微不足道而怨聲載道。

據(jù)全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明教授的研究報(bào)告證實(shí)，目前被征用土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級(jí)組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%?！稗r(nóng)民失去了土地，既沒(méi)有得到就業(yè)安置，也沒(méi)有得到社會(huì)保障，導(dǎo)致群眾不斷上訪(fǎng)和群體性事件發(fā)生，給社會(huì)穩(wěn)定埋下了隱患?！辈汤^明分析。

據(jù)知情人士透露，大幅提高農(nóng)民在集體土地增值收益中的分配比例，已經(jīng)納入了這次征地條例草稿之中。

實(shí)際上，在2011年12月27日中央農(nóng)村工作會(huì)議上，溫家寶總理已經(jīng)對(duì)集體土地征收制度的改革定調(diào)?！安荒茉倏繝奚r(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?！睖丶覍毧偫碇甘?，“推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)?！?/p>

此前，甘藏春也多次表示，對(duì)于“農(nóng)村集體土地征收”環(huán)節(jié)，主要采用的是“強(qiáng)化對(duì)被征地農(nóng)民補(bǔ)償”的修訂思路?！爸袊?guó)目前完善征地制度的重點(diǎn)，主要應(yīng)該放在對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置上，這恐怕更符合中國(guó)國(guó)情，要保證被征地農(nóng)民能分享城市化、現(xiàn)代化的成果，這是更為急迫的問(wèn)題?！?/p>

記者了解到，目前，我國(guó)在完善征地補(bǔ)償安置的方式主要依靠如下三條路徑，一是提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是完善失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)的社會(huì)保障制度對(duì)接；三是在商業(yè)性項(xiàng)目中，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，使被征地農(nóng)民除獲得征地補(bǔ)償外，還能獲得與該商業(yè)性項(xiàng)目相關(guān)的就業(yè)甚至是收益分配等額外利益。

國(guó)土資源部一位不愿透露姓名的官員向時(shí)代周報(bào)記者表示，上述三種方式，在全國(guó)不同地區(qū)都已經(jīng)有不同方式、不同程度的嘗試。對(duì)于草稿之中，具體征地補(bǔ)償?shù)姆绞教岣咧潦裁闯潭鹊膯?wèn)題，該官員表示不便回答。

在北京大學(xué)法學(xué)院王錫鋅教授看來(lái)，如果征收條例出臺(tái)，絕對(duì)是農(nóng)村集體土地征收制度的重大變革，因?yàn)橹挥腥绱?，“重分‘土地蛋糕’才有法可依?！?/p>

王錫鋅特別指出，農(nóng)村集體土地征收征用立法，首先要解決一個(gè)觀念性和原則性的問(wèn)題，即是如何衡量農(nóng)民在集體土地征地制度改革中的利益定位?！霸诩w土地征收征用的過(guò)程中，對(duì)于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)這兩項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，主要是一個(gè)公平補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，要保證土地征收征用之后農(nóng)民的生活水平，與之前土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)所保障的生活水平相當(dāng)?！?/p>

集體土地入市待解

15日，就在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議將制定出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征收條例》列為今年改革的重點(diǎn)工作之一的同時(shí)，我國(guó)土地督察制度設(shè)立以來(lái)的首位專(zhuān)職國(guó)家土地副總督察甘藏春近日調(diào)任國(guó)務(wù)院法制辦副主任。

突然的人事變動(dòng)凸顯了中央加快改革征收制度的決心。資料顯示，甘藏春湖北蘄春人，今年54歲。1958年生的他接受過(guò)完整而系統(tǒng)的法學(xué)教育。1978年考入當(dāng)時(shí)五所開(kāi)設(shè)法律專(zhuān)業(yè)的學(xué)校之一—湖北財(cái)經(jīng)學(xué)院法律系學(xué)習(xí)法律；4年之后考入北京大學(xué)攻讀憲法專(zhuān)業(yè)碩士，師從著名憲法學(xué)家龔祥瑞，畢業(yè)后留校任教。

2006年起，甘藏春任國(guó)土資源部黨組成員、國(guó)家土地副總督察。他負(fù)責(zé)政策法規(guī)工作，并專(zhuān)職負(fù)責(zé)國(guó)家土地督察，協(xié)助負(fù)責(zé)基層國(guó)土資源管理體制建設(shè)。據(jù)王錫鋅教授介紹，甘藏春還曾“深度參與”過(guò)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的立法。

在外界看來(lái)，對(duì)土地問(wèn)題長(zhǎng)期關(guān)注，有先進(jìn)的法治理念，對(duì)土地管理、征收領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)豐富，這都有助于甘藏春在新崗位發(fā)揮作用?？蓪?shí)際的情況是，擺在甘藏春面前的擔(dān)子并不輕松。

長(zhǎng)期研究農(nóng)村集體土地征收問(wèn)題的蔡繼明教授就指出，當(dāng)前集體土地征收有四大突出問(wèn)題，即土地征收權(quán)被濫用、“公共利益”外延界定缺位，征地補(bǔ)償過(guò)低、對(duì)被征地農(nóng)民的安置力度不夠，征地程序混亂、以租代征情形普遍和農(nóng)房拆遷欠法律規(guī)范等。

實(shí)際上，中共十七屆三中全會(huì)已明確了征地制度改革的目標(biāo)，即“逐步縮小征地范圍”，征地限于公益性項(xiàng)目；“城市規(guī)劃圈外的非公益性項(xiàng)目”則允許農(nóng)民以集體土地“參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)”，并“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。

不過(guò)，對(duì)于具體的改革路徑和征地范圍，各界仍存爭(zhēng)議。學(xué)者們分析，征地制度改革的阻力在于，一旦觸動(dòng)現(xiàn)有征地制度，地方政府會(huì)損失巨額土地收益。如何界定“征地范圍”“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”以及“在多大范圍內(nèi)允許集體土地入市”等，成為未來(lái)制定條例的關(guān)鍵問(wèn)題。

而這些恰好正是甘藏春必須要面對(duì)的難題。