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記者獲悉，國土資源部將聯(lián)合財(cái)政部共同展開土地出讓收支管理調(diào)研，拉開地方政府土地財(cái)政改革的大幕。

國務(wù)院日前發(fā)出了關(guān)于土地出讓收支管理的要求，國土資源部已按照國務(wù)院的要求，將其細(xì)化成調(diào)研方案。

中國土地勘測規(guī)劃院地政研究中心一位人士表示，調(diào)研主要是摸清地方土地出讓收入真實(shí)情況，土地出讓收入管理制度存在的問題，尤其是土地出讓金如何使用的問題。

由于此次調(diào)研具有國務(wù)院要求改革土地出讓金管理制度的背景，引起地方政府高度關(guān)注。

江蘇省某市城投公司負(fù)責(zé)人對記者表示，地方土地出讓金已經(jīng)承擔(dān)了太多責(zé)任，大部分地方政府的民生項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均由土地出讓金來承擔(dān)或擔(dān)保。今年又增加了保障房建設(shè)和水利設(shè)施建設(shè)各提取土地出讓金純收益10%的任務(wù)。該人士以“不堪重負(fù)”來形容地方政府土地出讓金的使用情況。

土地出讓金霧里看花

此次摸底調(diào)研，就是要盤查地方政府的土地出讓收支賬單

保障房建設(shè)需要錢，水利設(shè)施建設(shè)需要錢，城市建設(shè)需要錢，而這些錢都需要從土地出讓金中出。

怎么切分土地出讓金這塊蛋糕，讓地方政府頗費(fèi)思量。

擔(dān)任多個城市開發(fā)顧問的北京大岳咨詢公司總監(jiān)李偉表示，盡管很多地方政府保障房建設(shè)資金缺口較大，但從此前審計(jì)署等部門的調(diào)研結(jié)果來看，很多地方政府的土地出讓金提取比例沒有達(dá)到10%。

根據(jù)住建部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2011年全國保障性安居工程計(jì)劃建設(shè)1000萬套，投資1.3萬億元左右，其中5000億元由中央和地方財(cái)政投入，其余的需要銀行信貸、開發(fā)商等民間資金的集體參與。

據(jù)《政府工作報告》，2011年中央財(cái)政中保障性住房的補(bǔ)助資金為1030億元。也就是說，地方財(cái)政需出資4000億元左右。按照去年全國土地出讓收入2.7萬億元（國土部口徑）計(jì)算，今年保障房建設(shè)可從土地出讓金中吸納2700億元的資金，再加上幾百億元的公積金收益入賬，地方財(cái)政承擔(dān)的保障房資金投入似乎并非如此艱難。

不過，中國房地產(chǎn)學(xué)會副會長陳國強(qiáng)表示，關(guān)鍵是地方政府該用的資金有沒有足額用上，比如土地出讓凈收益和公積金收益的劃撥。

4月份剛剛完成地方督察的國務(wù)院房地產(chǎn)調(diào)控督察組在調(diào)研報告當(dāng)中，就反映了部分地方政府保障房建設(shè)資金和土地供應(yīng)落實(shí)不到位的問題。

據(jù)接近財(cái)政部的人士介紹，財(cái)政部和國土部此次摸底調(diào)研，就是要盤查地方政府的土地出讓收支賬單，例如有沒有足額劃撥10%資金至保障房建設(shè)。

財(cái)政部財(cái)科所副所長劉尚希表示，地方政府的土地出讓收支主要存在兩個問題，一方面地方政府的土地財(cái)政屢創(chuàng)新高，2010年，全國土地收入達(dá)到2.7萬億，同比增長106%；另一方面，巨額的土地出讓收入無法足額劃撥至保障房建設(shè)領(lǐng)域。除了保障房建設(shè)需要從土地出讓金中獲得資金支持外，今年的“中央一號文件”規(guī)定，地方還要從土地出讓金中提取另一個“10%”保障水利設(shè)施建設(shè)。

劉尚希表示，若要保證地方政府落實(shí)這些政策，就必須對土地出讓金管理制度“動手術(shù)”。前述江蘇某市城投公司負(fù)責(zé)人表示，如果不改革分稅制現(xiàn)存的問題，解決中央和地方事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配的問題，僅向地方政府“開刀”，要求地方政府上繳或者重新分配土地出讓金，并不能根本解決保障房等建設(shè)項(xiàng)目的資金缺口。

財(cái)權(quán)事權(quán)如何平衡？

地方直言：如要重新切分土地出讓金，首先要完善分稅制

劉尚希表示，土地出讓收支的制度迫切需要進(jìn)一步完善、落實(shí)。一方面對地方土地出讓收入過快增長必須有所限制；同時，地方土地收入的支出也必須明確，按國務(wù)院的規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。

根據(jù)2007年制定實(shí)施的《土地出讓金管理辦法》，全部的土地出讓收入應(yīng)納入地方國庫，并全部納入地方政府性基金預(yù)算。此外，在土地出讓支出方面實(shí)施“收支兩條線”、“?？顚Ｓ谩薄５胤秸耐恋厥杖霊?yīng)專項(xiàng)用于土地建設(shè)、水利建設(shè)、保障房等領(lǐng)域。

不過，以2007年審計(jì)數(shù)據(jù)為例，有18個?。▍^(qū)、市）共626.42億元土地出讓收入未納入地方政府財(cái)政預(yù)算中。

對此，中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所投資與市場研究室主任曹建海表示，土地出讓金“體制”外流動并不罕見。由于當(dāng)前中央和地方的事權(quán)財(cái)權(quán)分割，地方政府需要承擔(dān)教育、科技等各項(xiàng)任務(wù)，接受政績考核，在資金不充足的情況下，就開始打土地出讓金的主意。由此，地方政府推高土地出讓價格的積極性也不斷膨脹。

國家土地副總督察甘藏春日前曾公開對媒體表示，目前這種土地財(cái)政不可持續(xù)，必須盡快終結(jié)；其中的制度性問題不能回避，必須盡快破解。

此前，國土資源部已經(jīng)在嘗試一系列土地出讓方式改革的舉措。比如，完善土地招拍掛出讓制度，以及創(chuàng)新運(yùn)用的“限房價競地價”、“雙向競價”、“綜合評標(biāo)”等多種房地產(chǎn)用地出讓等模式。從限制地價入手，限制土地收入過快增長。

不過，在房地產(chǎn)調(diào)控空前嚴(yán)厲的背景下，長期以來土地財(cái)政的地方政府面臨的資金壓力也是空前的。

據(jù)中國指數(shù)研究院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2011年一季度，全國主要城市土地出讓金同比下降30%以上，其中北京下降了55%，上海下降了32%，杭州下降了29%。北京一家房地產(chǎn)開發(fā)商負(fù)責(zé)人在亦莊力寶廣場售樓處開放儀式上對記者說，由于土地市場變化，開發(fā)商目前都不出手拿地。

一方面是保障房建設(shè)任務(wù)的大幅加碼，另一方面是房地產(chǎn)調(diào)控帶來的土地出讓收入萎縮，更有貨幣政策收緊帶來的地方融資平臺缺口。重重壓力之下，地方政府能否配合土地出讓金管理制度改革成為疑問。

上述江蘇某市城投公司負(fù)責(zé)人直言，如要重新切分土地出讓金，首先要完善分稅制，改變中央和地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)分配狀態(tài)。

據(jù)前述接近財(cái)政部的人士介紹，當(dāng)前土地財(cái)政的大方向不會有很大改變，主要任務(wù)是完善前期的規(guī)定，并加以落實(shí)。不過，對于從根本上改革土地財(cái)政，此次調(diào)研也會發(fā)揮作用。