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原本冷僻的土地出讓金制度隨著城市開發(fā)建設(shè)的高潮逐漸被人們熟知，它所帶來的各種制度性漏洞頻頻受到關(guān)注，而在2007年1月土地出讓金使用新規(guī)的出臺(tái)讓這些爭(zhēng)論歸于平靜。原來被人詬病的資金使用無序化、代際負(fù)擔(dān)不均衡、政府目標(biāo)短期化的問題在新的規(guī)定中都有了相應(yīng)的對(duì)策，收支兩條線和資金使用基金化管理有效的約束了此前土地出讓金體外循環(huán)帶來的種種問題。

最近，審計(jì)署公布了對(duì)11個(gè)城市土地出讓金審計(jì)工作的報(bào)告，盡管11個(gè)城市中還存在"以租代征"農(nóng)民集體土地和拖欠挪用征地補(bǔ)償資金等問題，但報(bào)告也顯示在這11個(gè)城市的土地出讓金征收和使用過程中合規(guī)的比例高到95%以上。但一路飛漲的房?jī)r(jià)在2008年就出現(xiàn)了拐點(diǎn)，很多問題暴露出來。

首先是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)地方財(cái)政嚴(yán)重依賴土地出讓金收入，據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)顯示全國(guó)平均達(dá)到30%以上，大城市更是達(dá)到60%水平。這一方面是由于地方財(cái)政制度性收入不足，另一方面也是土地出讓金制度缺陷造成的地方政府誘發(fā)性的機(jī)會(huì)主義行為。

在經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)的情況下，財(cái)政收入的增長(zhǎng)應(yīng)該是與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)的平穩(wěn)態(tài)勢(shì)。但是如果財(cái)政收入與土地出讓金相關(guān)則失去了平穩(wěn)性的特點(diǎn)，政府有著較強(qiáng)的擴(kuò)大出讓金規(guī)模的沖動(dòng)。在房地產(chǎn)市場(chǎng)火爆的情況下，土地財(cái)政收入以快于房地產(chǎn)市場(chǎng)的速度暴漲。當(dāng)市場(chǎng)反轉(zhuǎn)，政府一方面要面臨土地出讓困難，另一方面還要通過減免出讓金來吸引投資和建設(shè)，兩方面的夾擊之下，土地出讓金收入必然大減。財(cái)政支出的控制剛性明顯，土地出讓金減少的缺口將帶來極大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

其次是金融風(fēng)險(xiǎn)。地產(chǎn)市場(chǎng)的反轉(zhuǎn)首先帶來的就是金融風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散，而土地出讓金的制度缺陷遺留進(jìn)一步擴(kuò)大了風(fēng)險(xiǎn)的范圍。曾有審計(jì)署官員指出，地方大量存在著在土地出讓金欠繳就開出土地使用證的情況，開發(fā)商利用土地使用證做抵押向銀行大量貸款開發(fā)，而待房屋銷售后回收資金再上繳出讓金和歸還銀行貸款。這樣，由于土地出讓金的漏洞，開發(fā)商進(jìn)行地產(chǎn)開發(fā)的自由資金比例進(jìn)一步降低，承受風(fēng)險(xiǎn)的能力更差。在房地產(chǎn)市場(chǎng)稍有下行的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，開發(fā)商極有可能就此停止開發(fā)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，銀行成了最終風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者。

此外還存在制度風(fēng)險(xiǎn)。土地出讓金的新規(guī)為了防止地方政府的短視行為，在出讓金的使用上確立了基金模式專項(xiàng)管理。進(jìn)入基金的資金由出讓土地的純收益構(gòu)成，就是土地出讓總價(jià)核減土地取得和開發(fā)成本之后的收入。開發(fā)成本因地而異，單獨(dú)核算的可能性不大，因此極有可能產(chǎn)生地方政府高報(bào)成本、截留資金的現(xiàn)象。在出讓金收入減少的情況下，通過這種方法將大大降低進(jìn)入預(yù)算基金的出讓金甚至歸零。那么土地出讓金制度就可能會(huì)被架空。

2007年起施行的《規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》結(jié)束了出讓金歸地方政府自由支配的時(shí)代。現(xiàn)在的出讓金制度就像臺(tái)風(fēng)中的風(fēng)暴眼，風(fēng)平浪靜并不代表無事發(fā)生。特別是在地產(chǎn)拐點(diǎn)出現(xiàn)、風(fēng)險(xiǎn)開始釋放的時(shí)點(diǎn)，討論土地出讓金制度尤為重要，切不可以僅看表面良好的審計(jì)結(jié)果而忽視了制度中潛在的問題?！?