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世界各國政府對(duì)居民住房問題都十分重視。在市場經(jīng)濟(jì)國家里，高收入人群的住房需求主要由市場機(jī)制來調(diào)節(jié)，而中低收入人群卻無法完全通過市場來滿足基本居住權(quán)。因此，從保障中低收入人群基本居住權(quán)的角度出發(fā)，世界各國政府主要通過干預(yù)住房市場和建立住房保障制度予以滿足。通過對(duì)住房保障制度的國際比較發(fā)現(xiàn)，制度供給不足成為抑制我國中低收入人群住房需求的主要因素，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)和供給是完善當(dāng)前我國住房保障制度的重要手段。

一、住房保障制度的國際比較與借鑒

(一)建立制度的依據(jù)

建立制度的依據(jù)本身就構(gòu)成制度實(shí)施的效力。國際上，各國較為普遍的做法是將住房保障制度上升到法律的層面，從而在立法上保障中低收入人群的基本居住需求。如澳大利亞出臺(tái)《1989年住房資助法案》和《1996年住房資助法案》，韓國1972年出臺(tái)《住宅建設(shè)促進(jìn)法》，英國戰(zhàn)后出臺(tái)《住房法》等。

(二)確定住房保障對(duì)象

住房保障制度主要針對(duì)中低收入人群，因此各國普遍對(duì)低收入人群進(jìn)行了界定。如美國政府規(guī)定家庭收入為居住地中等收入80%以下者可申請(qǐng)住房租金補(bǔ)貼;新加坡目前對(duì)家庭月收入在3500新元的家庭提供組屋，保證了80%以上的中等收入家庭能住到廉價(jià)的組屋。

(三)保障方式的選擇

常見的住房保障方式有以下幾種：如美國政府對(duì)使用抵押貸款購買公共住房的中等收入者，按照每月還款額，核減一定比例的稅款，并免繳財(cái)產(chǎn)增值稅;英國政府對(duì)在限額內(nèi)抵押貸款且為購買第一套自有住房的居民減免住房抵押貸款所需支付的稅收，稅后收入用以支付利息的部分還可以得到稅收補(bǔ)貼，對(duì)收入較低、年齡較輕的首次購房者及不能得到建筑協(xié)會(huì)貸款的購房者，采取固定利率，由當(dāng)?shù)卣峁┵J款。

(四)資金的籌措

提供住房保障制度是政府一個(gè)重要的公共職能，各國政府主要通過財(cái)政支持籌措住房保障資金，以及提供稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)私人資本參與住房保障建設(shè)。如德國政府承擔(dān)低收入居民實(shí)際交納租金與家庭可承受租金差額部分，房租補(bǔ)貼資金由德國聯(lián)邦政府和州政府各承擔(dān)50%;韓國政府于1981年為無房戶籌措購房款而設(shè)置的國民住宅基金，由建設(shè)交通部委托韓國住宅銀行管理，基金來源有國民住宅債券、住宅彩票、政府財(cái)政、國外貸款和住宅預(yù)約儲(chǔ)蓄等。

(五)配套制度建設(shè)

完善的住房保障制度包括配套的制度建設(shè)。如韓國政府住房保障相關(guān)制度包括三個(gè)層次：一是1972年出臺(tái)了《住宅建設(shè)促進(jìn)法》，內(nèi)容涉及開發(fā)、建設(shè)、供給、管理與消費(fèi)以及住房再開發(fā)等。二是出臺(tái)《住宅建設(shè)促進(jìn)法》的上一級(jí)法規(guī)，如《國土建設(shè)規(guī)劃法》、《國土利用管理法》、《首都圈整備規(guī)劃法》以及《城市規(guī)劃法》。三是出臺(tái)支援性法規(guī)，包括涉及住房金融的《穩(wěn)定勞動(dòng)者居住和籌措購房資金支援法》，以及涉及稅制的《地方稅法》和《韓國住宅銀行法》等。

(六)道德風(fēng)險(xiǎn)的防范

作為一項(xiàng)福利，住房保障制度實(shí)施會(huì)帶來道德風(fēng)險(xiǎn)，即將住房保障制度作為謀利的手段。因此，完善的住房保障制度必須要制訂相關(guān)措施防范道德風(fēng)險(xiǎn)。如德國政府有退租方面的規(guī)定，凡收入超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的住戶應(yīng)退出福利性住宅，否則將收取市場租金。而新加坡政府對(duì)于暫時(shí)無力購房的，實(shí)行“先租后買計(jì)劃”。

二、制度供給不足成為抑制我國中低收入人群住房需求的重要因素

通過住房保障制度的國際比較來看，我國住房保障制度供給不足已經(jīng)成為抑制我國中低收入人群住房需求的重要因素。

(一)以立法為核心的法治管理架構(gòu)缺失

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，我國逐步取消了原先的福利性分房制度，引入市場機(jī)制，在此過程中，政府在為全社會(huì)提供住房保障責(zé)任的相關(guān)職能和作用明顯缺位?，F(xiàn)階段住房政策的目標(biāo)更注重從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的角度推進(jìn)住房制度改革，忽略了住房對(duì)保持社會(huì)穩(wěn)定的作用，從而最終決定了我國以立法為核心的法治管理架構(gòu)的缺失，住房保障相關(guān)的規(guī)定大都是部門規(guī)章，尚未上升到立法的程度。

(二)保障范圍存在部分“真空”

與國外相比，我國住房保障范圍狹窄，存在保障范圍的部分“真空”。如2004年3月1日正式實(shí)施的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》只針對(duì)城市最低收入人群，這些人群占極小比例，而且不適用于來城市務(wù)工的人群。從我國現(xiàn)行的住房制度安排來看，“經(jīng)濟(jì)適用房”是解決中、低收入家庭住房問題的主要政策，但經(jīng)濟(jì)適用房與國外的公房存在實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，其主要是用來解決有一定支付能力的中等收入家庭和低收入家庭的住房問題，無支付能力的中低收入家庭卻無法惠及。

(三)住房保障標(biāo)準(zhǔn)不能與時(shí)俱進(jìn)

住房保障標(biāo)準(zhǔn)不能與時(shí)俱進(jìn)，是我國現(xiàn)行住房保障制度存在的主要問題之一。如我國推行住房貨幣化后，正司級(jí)每月購房補(bǔ)貼1600元，用此補(bǔ)貼在北京僅能租到40平方米左右的一居房屋，更不要說購買單價(jià)在每平方米上萬元的商品房了。由此可見，住房保障標(biāo)準(zhǔn)不能與時(shí)俱進(jìn)，使得一些本不該由市場解決的住房需求擠進(jìn)市場，加劇了住房供求的矛盾，在逐步推高房價(jià)的同時(shí)，又?jǐn)U大了需要政府提供住房保障的范圍。

(四)政策性住房金融等配套制度建設(shè)滯后

我國尚未形成類似德國住房儲(chǔ)蓄的政策性住房金融制度。盡管已經(jīng)建立了住房公積金制度，但由于制度本身存在一定的漏洞，實(shí)際結(jié)果演變成“低收入人群補(bǔ)貼中高收入人群”的局面。絕大多數(shù)的中低收入人群，無法通過住房公積金制度提供的政策優(yōu)惠實(shí)現(xiàn)購房的夙愿。另外，我國對(duì)于中低收入人群采取按揭貸款購房未能提供稅收優(yōu)惠，也在一定程度上增加了這些人的支付困難。

(五)政策性住房供給不足

新加坡是在住房保障方面做得比較成功的國家之一，其可供借鑒的主要經(jīng)驗(yàn)在于政府控制著住房供應(yīng)市場的主要份額，即公共組屋的建設(shè)，有力地保證了廣大中低收入人群的居住需要。而我國取消福利分房制度后，住房供應(yīng)主要由民間資本提供，國家給予一定的優(yōu)惠政策。但受資本逐利影響，民間資本傾向于商品房的供應(yīng)和建設(shè)，政策性住房建設(shè)供給不足。

三、政策建議

(一)盡快出臺(tái)《住房保障法》

我國應(yīng)將保障中低收入人群的住房需求納入立法的軌道，從法律上引導(dǎo)各級(jí)政府正確認(rèn)識(shí)政府的全面住房保障責(zé)任，并明確住房保障資金的籌措方式，防止地方政府挪用住房保障資金或改變用途，確立法制管理的基本架構(gòu)。

(二)出臺(tái)界定中低收入家庭的標(biāo)準(zhǔn)，由此確定相應(yīng)的保障措施

出臺(tái)界定中低收入家庭的標(biāo)準(zhǔn)，是住房保障制度實(shí)施的前提。中低收入家庭界定的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，應(yīng)充分考慮通貨膨脹、房價(jià)和租金因素后綜合確定。在此基礎(chǔ)上，對(duì)中低收入家庭進(jìn)行劃分并相應(yīng)制訂保障措施。

(三)加大政策性住房金融的建設(shè)力度

可考慮將住房公積金中心建成我國的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，引入德國的住房儲(chǔ)蓄制度，針對(duì)不同人群的實(shí)際困難，采取相應(yīng)的金融服務(wù)支持，擴(kuò)大公積金的使用范圍，允許公積金給政策性住房建設(shè)提供貸款支持。

(四)賦予企業(yè)一定的住房保障責(zé)任

在房價(jià)居于高位的情況下，完全將企業(yè)職工的住房需求推向市場不是一個(gè)切實(shí)可行的做法。各國政府在解決中低收入人群住房需求問題時(shí)，均考慮引入民間資金來擴(kuò)大保障性住房的供給。如德國政府鼓勵(lì)一些大型廠礦企業(yè)主為本企業(yè)的職工建造福利性住宅，企業(yè)具備25%的自有建房資金，即可獲得75%的政府優(yōu)惠貸款，并可獲得減免土地稅、所得稅方面的優(yōu)惠。我國目前可考慮允許企業(yè)集資建房，作為住房貨幣化的有益補(bǔ)充，擴(kuò)大保障性住房的供給。

(五)按揭貸款利息的稅前扣除

當(dāng)按揭貸款成為中低收入人群購房唯一途徑的時(shí)候，盡量降低他們的還款付息負(fù)擔(dān)，不僅有利于提高商業(yè)銀行按揭貸款的質(zhì)量，而且還能抑制還款付息對(duì)消費(fèi)的擠出效應(yīng)。政府可考慮在征收個(gè)人所得稅時(shí)允許按照一定比例扣除利息。