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三十年探索后，我國(guó)土地制度將在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式和制度上謀求突破

一塊近2900畝的農(nóng)村集體土地，以每畝土地年租金80元的價(jià)格，被出租給某高爾夫球場(chǎng)開(kāi)發(fā)商50年。在海南省海口市長(zhǎng)流鎮(zhèn)，《瞭望》新聞周刊近來(lái)調(diào)研時(shí)遭遇了一起熟悉又令人心痛的"土地故事"。

2006年，長(zhǎng)流鎮(zhèn)政府把該鎮(zhèn)康安村位于那甲山2883.73畝集體土地，以"國(guó)有待定"山地為由，與海南一家高爾夫球投資有限公司簽訂了一個(gè)長(zhǎng)期出租合同，建設(shè)有關(guān)火山口生態(tài)體育公園項(xiàng)目，實(shí)則興辦國(guó)家嚴(yán)控的高爾夫球場(chǎng)，租期長(zhǎng)達(dá)50年，每畝年租金僅80元。

康安村委會(huì)干部告訴本刊記者，"這是典型的租金過(guò)低、期限過(guò)長(zhǎng)、面積過(guò)大的"三過(guò)"和"以租代征"的土地違規(guī)案例。但長(zhǎng)流鎮(zhèn)政府強(qiáng)行用鐵絲網(wǎng)圈占村民耕種的水田和甘蔗園。采訪中，村民吳友越一直反問(wèn)，為什么國(guó)家對(duì)土地的管理這么嚴(yán)格，還會(huì)有人敢干這種違背國(guó)家政策和群眾意愿的事情?

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城市建設(shè)用地矛盾日趨緊張。盡管我國(guó)已經(jīng)建立了較為嚴(yán)格的土地管理制度，仍然有一些地方政府和部門不斷通過(guò)"灰色地帶"甚至"潛規(guī)則"沖擊18億畝農(nóng)業(yè)耕地的"紅線"。

面對(duì)人類歷史上最大規(guī)模的中國(guó)城市化進(jìn)程，我國(guó)城市建設(shè)用地捉襟見(jiàn)肘的局面將是長(zhǎng)期性難題。而相對(duì)"寬裕"的農(nóng)村建設(shè)用地成為緩解這一矛盾的現(xiàn)實(shí)選擇。令人遺憾的是，農(nóng)村集體用地由于改革不完善、產(chǎn)權(quán)對(duì)象不明確，加上具體征用操作不規(guī)范，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益受損、違規(guī)用地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，許多具體政策已難以適應(yīng)時(shí)代的需要。

采訪中，不論是主管部門官員、學(xué)者還是開(kāi)發(fā)商和征地農(nóng)民，都強(qiáng)烈地向《瞭望》新聞周刊表示，"在農(nóng)村土地制度改革三十年、城市土地使用制度改革二十余載之后，我國(guó)土地制度改革還需要進(jìn)一步加大力度深化改革。"

禍起農(nóng)地濫征

"利用農(nóng)村集體建設(shè)用地彌補(bǔ)城市建設(shè)用地不足，地方政府很早就開(kāi)始了自發(fā)探索。"采訪中，中國(guó)土地協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎告訴《瞭望》新聞周刊，政策面對(duì)此有一個(gè)認(rèn)識(shí)變化的過(guò)程，"1995年，江蘇蘇州最早開(kāi)始了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。"

隨后，1997年試點(diǎn)擴(kuò)大到浙江湖州、福建古田和河南安陽(yáng)。1999年以來(lái)，國(guó)土資源部在各地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，又從全國(guó)范圍內(nèi)安排了較大規(guī)模的30處集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，比如安徽蕪湖、廣東順德等地。

經(jīng)過(guò)近十年試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，國(guó)務(wù)院在2004年10月28日下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)文)，第一次明確提出，"在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。"

地方政府隨即出臺(tái)地方政策響應(yīng)這一解釋。2005年，廣東省政府第100號(hào)令頒發(fā)了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，規(guī)定："集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式與國(guó)有土地一樣，可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押";"可以使用集體建設(shè)用地興辦各類工商企業(yè)、外資投資企業(yè)、股份制聯(lián)營(yíng)企業(yè);興辦公共設(shè)施和公益事業(yè);興建農(nóng)村村民住宅"。類似的還有云南省同年出臺(tái)的《關(guān)于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》。

但農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)并沒(méi)有因此改變?cè)圏c(diǎn)的狀態(tài)，一直沒(méi)有在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。黃小虎解釋說(shuō)，一方面，由于各地在試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)了不少不規(guī)范問(wèn)題，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償不到位，為了防止將土地流轉(zhuǎn)演變成亂占濫用，中央乃至管理部門都非常"審慎";另一方面，有些地方政府有靠征地搞錢的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，即所謂"以地生財(cái)"，"如果允許農(nóng)民集體土地自己入市，收益會(huì)被農(nóng)民拿走，地方財(cái)政少了一筆收入，地方政府并不愿意。"

在一些地方政府看來(lái)，既不愿意少收土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益，也不愿意放棄對(duì)農(nóng)地的大量占用。為了緩解緊張的用地矛盾，也為了規(guī)范兩種不同所有權(quán)的建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，2005年10月,國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》的通知，在全國(guó)部分省市部署開(kāi)展了城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作。國(guó)土資源部將掛鉤看作是"通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地的整理遷移，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用地布局的調(diào)整和優(yōu)化"，但在一些地方，出現(xiàn)了"通過(guò)以掛鉤之名行增加建設(shè)用地指標(biāo)之實(shí)"。

不規(guī)范用地的直接后果是，自20世紀(jì)90年代初至今，在廣東"珠三角"、江蘇、浙江等沿海地區(qū)，以及內(nèi)地一些城市郊區(qū)，農(nóng)地用于非農(nóng)建設(shè)的規(guī)模巨大且驚人。國(guó)土資源部數(shù)據(jù)顯示，自1996年國(guó)家提出要對(duì)耕地實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)政策以來(lái)，我國(guó)耕地面積從19.5億畝縮減為2007年的18.26億畝，十年減少了1.24億畝。

當(dāng)前，離18億畝的紅色警戒線已是咫尺之遙，耕地減少的趨勢(shì)卻仍在繼續(xù)，由此形成的數(shù)千萬(wàn)失地農(nóng)民也給社會(huì)帶來(lái)巨大的潛在隱憂。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍在"突圍"

"流轉(zhuǎn)應(yīng)該是趨勢(shì)，在這個(gè)過(guò)程中，關(guān)鍵是應(yīng)該把抉擇權(quán)交給農(nóng)民自己。"黃小虎強(qiáng)調(diào)，土地制度改革的深化還是需要從農(nóng)地流轉(zhuǎn)方向上做進(jìn)一步探索。目前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)日趨活躍，產(chǎn)權(quán)管理存在四種形式：

其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，繼續(xù)保持集體所有。流向外部的，則通過(guò)土地收購(gòu)儲(chǔ)備或轉(zhuǎn)權(quán)審批轉(zhuǎn)為國(guó)有。

其二，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地需要流轉(zhuǎn)的，通過(guò)土地收購(gòu)儲(chǔ)備將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有;在城市規(guī)劃區(qū)和建成區(qū)外的農(nóng)村集體建設(shè)用地需要流轉(zhuǎn)的，繼續(xù)保留集體土地所有權(quán)。浙江的一些地方采用這種模式。

其三，對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)和規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)村集體建設(shè)用地，在流轉(zhuǎn)時(shí)都繼續(xù)保留集體土地所有權(quán)形式，比照國(guó)有土地使用權(quán)出讓，將集體建設(shè)用地納入與國(guó)有建設(shè)用地一體化的統(tǒng)一市場(chǎng)。廣東采取的是這種形式。

其四，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外的農(nóng)村集體建設(shè)用地都轉(zhuǎn)為國(guó)有。如深圳市，事實(shí)上就是通過(guò)集體土地的全面國(guó)有化的模式。

但是，對(duì)這些方式，近日舉行的"土地管理與科學(xué)發(fā)展座談會(huì)"上，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)韓俊提醒，警惕改變農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中埋藏著很多潛在的"地雷"。他說(shuō)，"比如，在有的地方,整個(gè)農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)，地方政府把整個(gè)農(nóng)村集體土地全部轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。這種土地性質(zhì)的改變，一定要有一套規(guī)范的法律程序，任何地方政府不能夠鉆法律的空子，更不能違憲施政。"

另外，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，很多村委會(huì)改為了居委會(huì)，應(yīng)該警惕以"村改居"的名義來(lái)改變農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)屬性。還有一些地方政府流行通過(guò)"拿土地?fù)Q身份"、"拿土地?fù)Q社保"的方式隨意改變農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

"這些口子一開(kāi)，就是對(duì)農(nóng)民最大的一個(gè)剝奪。社保是一個(gè)公民的基本權(quán)利，不應(yīng)該和土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)形成一種交換關(guān)系。這樣做，最大的一個(gè)問(wèn)題是剝奪了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，剝奪了農(nóng)民可持續(xù)的維持生計(jì)的手段。"韓俊認(rèn)為，應(yīng)該通過(guò)戶籍制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化、社會(huì)保障權(quán)的均等化，而不是把這個(gè)權(quán)利的分享和土地的放棄聯(lián)系起來(lái)。

他認(rèn)為，"農(nóng)民市民化以后可以放棄土地，也可以不放棄，這是農(nóng)民的權(quán)利。而且即使農(nóng)民放棄，也不能通過(guò)行政手段放棄，而是通過(guò)市場(chǎng)化的方式，有一個(gè)市場(chǎng)化的退出機(jī)制。"

2006年，韓俊及其同事針對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯進(jìn)行入村調(diào)查，結(jié)果顯示，在調(diào)查的2749個(gè)村莊農(nóng)民上訪原因中，有43%是因?yàn)檎鞯兀?3%左右是因?yàn)槌邪氐牧鬓D(zhuǎn)。主要有三種情況：

他介紹說(shuō)，征地的過(guò)程中侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象大量存在;雖然物權(quán)法很明確，要給農(nóng)民建立社會(huì)保障基金補(bǔ)助，實(shí)際上個(gè)別地方是用土地補(bǔ)償費(fèi)為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障。土地補(bǔ)償原本屬于農(nóng)民，這等于用農(nóng)民自己的錢給農(nóng)民建社會(huì)保障;以土地股份合作制的名義侵犯農(nóng)民土地權(quán)益，也正在成為新焦點(diǎn)。

已經(jīng)出臺(tái)的物權(quán)法雖然明確了對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，但是韓俊認(rèn)為農(nóng)民的土地權(quán)利仍然殘缺、薄弱和不完善。比如，按照物權(quán)法，農(nóng)民的承包權(quán)、宅基地不可以抵押，就表明這是一個(gè)殘缺的產(chǎn)權(quán)。國(guó)土資源部政策法規(guī)司司長(zhǎng)王守智指出，"農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完善的情況下，發(fā)生剝奪農(nóng)民利益的現(xiàn)象，就變得不可避免。"

在他們看來(lái)，盡管農(nóng)地流轉(zhuǎn)的改革趨勢(shì)和物權(quán)法確立的權(quán)利保護(hù)都朝著正確方向前進(jìn)，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)的具體政策和方法仍然處在艱難的探索中。

改革需要更深入

"對(duì)于土地問(wèn)題，需要考慮今后城市化的大背景，現(xiàn)在有1.5億農(nóng)民進(jìn)城了，今后還有3億多農(nóng)民進(jìn)城。"韓俊指出，怎樣讓農(nóng)民有進(jìn)城的資本，這對(duì)我國(guó)土地制度是一個(gè)很大的考驗(yàn)，"強(qiáng)化農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是一個(gè)好的辦法，承包地要物權(quán)化，宅基地要成為一個(gè)真正的產(chǎn)權(quán)。這些都是大勢(shì)所趨。"

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心黨組成員蔣省三認(rèn)為，目前農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)的物權(quán)保護(hù)狀態(tài)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)化要求，尤其與是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利觀念的強(qiáng)化形成了較大的反差，"如果不能從物權(quán)制度上對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)提供全面、完整的保護(hù)，那么土地作為基本的生產(chǎn)要素，其資源配置會(huì)背離市場(chǎng)，將加劇土地的粗放，不節(jié)約、不集約的情況會(huì)更加嚴(yán)重。"

現(xiàn)在，焦點(diǎn)問(wèn)題已經(jīng)集中在了土地產(chǎn)權(quán)的明晰和歸屬上。對(duì)于一些學(xué)者提出的農(nóng)村土地私有權(quán)觀點(diǎn)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)樊綱認(rèn)為此舉與目前國(guó)情適應(yīng)性仍待思考，"在社會(huì)還沒(méi)有能力為所有的農(nóng)民提供新的社會(huì)保障之前，禁止農(nóng)民買賣或抵押農(nóng)村土地，實(shí)際上是用法律的形式，強(qiáng)制性地給農(nóng)民一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)保障，就是土地。"

樊綱認(rèn)為，不要將進(jìn)入城市圈的農(nóng)村土地一律強(qiáng)制性征收為國(guó)家所有?？梢栽诒Ａ羝浼w"公有"性質(zhì)的前提下，允許其使用權(quán)或者說(shuō)承包權(quán)延長(zhǎng)到70年，這樣就使那些位于城市邊緣的農(nóng)地，事實(shí)上能以與城市土地同等的身份進(jìn)入地產(chǎn)市場(chǎng)交易，或稱"流轉(zhuǎn)"。關(guān)鍵一點(diǎn)是要改變?cè)瓉?lái)關(guān)于城市用地都必須是"國(guó)有土地"的法律規(guī)定。

實(shí)際上，對(duì)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的討論已經(jīng)持續(xù)多年了。但無(wú)論何種主張，土地產(chǎn)權(quán)改革已經(jīng)發(fā)展到了不得不解決的時(shí)候。"完全可以先在宅基地上突破一下，將宅基地確定為一個(gè)真正可抵押、可買賣的產(chǎn)權(quán)，然后下一步再在承包地上突破。"經(jīng)常為決策部門提出政策建議的韓俊指出，征地制度改革、宅基地制度改革、承包權(quán)改革還要加快步伐。

在他看來(lái)，土地制度改革應(yīng)借鑒目前林權(quán)制度改革取得的成功經(jīng)驗(yàn)。王守智也透露，對(duì)于土地管理法的修改討論也一直在進(jìn)行，"除用途管制、耕地保護(hù)這一系列的問(wèn)題之外，最核心的改革可能就是，對(duì)農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式和制度的改革。"