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幾經(jīng)博弈拉鋸之后，農(nóng)村住房抵押權(quán)終于開(kāi)禁。在國(guó)務(wù)院已經(jīng)原則同意對(duì)農(nóng)村住房和農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物的抵押貸款(下稱“兩權(quán)試點(diǎn)”)進(jìn)行嘗試之后，試點(diǎn)地區(qū)的選擇已經(jīng)提上議事日程。

盡管試點(diǎn)工作尚未正式開(kāi)始，但是已經(jīng)有超過(guò)10個(gè)地區(qū)向相關(guān)主管部門表達(dá)了“申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)”的意愿。人民銀行總行、中央農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(下稱“中農(nóng)辦”)、國(guó)土資源部已經(jīng)會(huì)同開(kāi)展“兩權(quán)試點(diǎn)”地區(qū)的遴選工作。

根據(jù)現(xiàn)行《擔(dān)保法》《土地管理法》等約束，無(wú)論是農(nóng)村住房還是農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，都不能作為抵押擔(dān)保，進(jìn)而獲得貸款。因此，這一試點(diǎn)工作有可能效仿“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)”的方式，由全國(guó)人大暫停試點(diǎn)地區(qū)的相關(guān)法律實(shí)施。

遴選試點(diǎn)

“不少地方和地區(qū)都表達(dá)了希望參加‘兩權(quán)抵押’試點(diǎn)的意愿，我們還在甄別和篩選的過(guò)程中。”8月26日清晨，國(guó)土資源部一位不愿具名的內(nèi)部人士告訴記者，按照國(guó)務(wù)院的工作部署，農(nóng)村住房抵押權(quán)和農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的試點(diǎn)工作，已經(jīng)提上議事日程。

目前，表達(dá)希望參與“兩權(quán)試點(diǎn)”的地區(qū)。其中既有東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也有中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的角度看，表達(dá)參與試點(diǎn)意愿的地區(qū)中，既有基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的地區(qū)，也有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)。

根據(jù)現(xiàn)行《擔(dān)保法》第37條第2款的規(guī)定，除以下兩種情況外，耕地、宅基地、自留地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押：一是抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)；二是以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押。

按照上述法條規(guī)定，由于農(nóng)村村民的住宅宅基地不在法律規(guī)定的可以抵押的范圍內(nèi)，所以宅基地的使用權(quán)不能抵押。

“試點(diǎn)會(huì)嚴(yán)格控制數(shù)量，不會(huì)一下子大面積地鋪開(kāi)，畢竟這是對(duì)現(xiàn)有法律框架存在一定范圍的突破，試點(diǎn)是成熟一個(gè)、總結(jié)一個(gè)，然后再全面推開(kāi)。”前述國(guó)土資源部?jī)?nèi)部人士告訴記者，包括農(nóng)村住房在內(nèi)的“兩權(quán)抵押試點(diǎn)”工作，將嚴(yán)格以“封閉運(yùn)作”為原則進(jìn)行。

十八屆三中全會(huì)后，國(guó)土資源部牽頭制定了兩條主線的土地管理制度改革方案，以落實(shí)十八屆三中全會(huì)政治決議《關(guān)于深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(下稱《決定》)中“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的總體要求。一條主線是進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)；另外一條主線，即是對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度進(jìn)行改革試點(diǎn)。

五項(xiàng)內(nèi)容

在人民銀行、中農(nóng)辦、國(guó)土資源部開(kāi)始遴選兩權(quán)抵押融資試點(diǎn)之前，國(guó)務(wù)院已經(jīng)原則通過(guò)了開(kāi)展“兩權(quán)抵押融資試點(diǎn)”的基本內(nèi)容。“這是一個(gè)大的框架，地方試點(diǎn)的內(nèi)容，是不能超出這個(gè)框架的，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是只能做減法，不能做加法。”一位地方國(guó)土資源廳官員向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者解釋。

對(duì)于包括農(nóng)村住房在內(nèi)的“兩權(quán)抵押融資試點(diǎn)”，國(guó)務(wù)院已經(jīng)明確了五項(xiàng)基本內(nèi)容。這五項(xiàng)基本內(nèi)容，將作為試點(diǎn)工作的邊界和指導(dǎo)原則存在。

記者了解到，這五項(xiàng)內(nèi)容包括：一是賦予“兩權(quán)”抵押融資功能。維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益，落實(shí)“兩權(quán)”抵押融資功能，盤活農(nóng)民土地用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。

二是推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新。在貸款利率、期限、額度、擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面加大創(chuàng)新支持力度。三是建立抵押物處置機(jī)制。允許金融機(jī)構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物，完善抵押物處置措施。

四是完善配套措施。試點(diǎn)地區(qū)被要求加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)確權(quán)登記頒證，建立完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，建立健全農(nóng)村信用體系。五是加大扶持和協(xié)調(diào)配合力度。在貨幣政策、財(cái)政政策、監(jiān)管政策、保險(xiǎn)保障等方面，加大扶持和協(xié)調(diào)配合力度。

上述五項(xiàng)內(nèi)容，將成為《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》)的主體內(nèi)容。而《意見(jiàn)》將成為開(kāi)展試點(diǎn)工作的基本依據(jù)。

“目的就是賦予農(nóng)民對(duì)承包土地的用益物權(quán)，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”前述國(guó)土資源部?jī)?nèi)部人士表示。

效果待估

由于“兩權(quán)抵押融資試點(diǎn)”對(duì)現(xiàn)行《土地管理法》《擔(dān)保法》等有明顯的突破，所以，多位專家都認(rèn)為，試點(diǎn)工作有可能比照“農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)”的方式，理順與現(xiàn)行法律和體制的關(guān)系。

“農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)啟動(dòng)之前，全國(guó)人大常委會(huì)按照議程，審議通過(guò)了在試點(diǎn)地區(qū)暫停實(shí)施有關(guān)法律的決定，這是為試點(diǎn)掃清了法律上的障礙。‘兩權(quán)抵押融資試點(diǎn)’也會(huì)面對(duì)同樣的問(wèn)題，在這件事上，也會(huì)采取同樣的程序。”8月26日，一位權(quán)威專家向本報(bào)記者稱。

此前進(jìn)行的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，試點(diǎn)期鎖定為3年。

盡管試點(diǎn)對(duì)于現(xiàn)行法律框架的突破十分明顯，但其效果，市場(chǎng)卻持相對(duì)保守制度。其原因即是，在“兩權(quán)抵押融資試點(diǎn)”之前，已有地方現(xiàn)行就農(nóng)村宅基地抵押權(quán)進(jìn)行地方性試點(diǎn)。甚至有專家擔(dān)心，“兩權(quán)抵押融資試點(diǎn)”有可能帶來(lái)收緊地方已有試點(diǎn)尺度的客觀作用。

早在2012年8月14日，廣東農(nóng)村金融工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在梅州召開(kāi)，省長(zhǎng)朱小丹出席會(huì)議并宣布，農(nóng)村宅基地使用權(quán)和土地承包權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，將在梅州和云浮兩市展開(kāi)。當(dāng)天的會(huì)議強(qiáng)調(diào)，此項(xiàng)試點(diǎn)的基本思路是，在國(guó)家法律和政策的框架內(nèi)，農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)抵押給政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)，銀行即向農(nóng)戶提供信貸，這一政府授權(quán)機(jī)構(gòu)為此提供保證。

在試點(diǎn)過(guò)程中，云浮市郁南縣農(nóng)戶將自家的農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等作為擔(dān)保物，就可以貸款建房。

目前，人民銀行、中農(nóng)辦、國(guó)土資源部已經(jīng)確定，試點(diǎn)地區(qū)成立試點(diǎn)工作小組，嚴(yán)格落實(shí)試點(diǎn)條件，制定具體實(shí)施意見(jiàn)，做好確權(quán)登記頒證、流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)搭建、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障、抵押物處置、風(fēng)險(xiǎn)緩釋及補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)等配套工作，保證試點(diǎn)工作順利平穩(wěn)推進(jìn)。

記者了解到，國(guó)務(wù)院已經(jīng)要求建立抵押物處置機(jī)制，做好風(fēng)險(xiǎn)保障。因借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形需要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，允許金融機(jī)構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。完善抵押物處置措施，確保當(dāng)借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形時(shí)，承貸銀行能順利實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)(含宅基地使用權(quán))抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定。探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑，保障抵押權(quán)人合法權(quán)益。