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在歷經(jīng)了將近10年的18億畝耕地紅線嚴(yán)格管控之后，《全國土地利用總體規(guī)劃》終于迎來“調(diào)整完善的時(shí)刻”。作為中國內(nèi)地土地管理工作的主管部門，國土資源部將專門據(jù)此形成草案，上報(bào)國務(wù)院審議。

國土資源部已經(jīng)開始制定此項(xiàng)工作的詳細(xì)方案，包括耕地保有面積、生態(tài)退耕劃線等眾多涉及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題，均被列入“調(diào)整完善工作”的基本范圍。這其中，亦包括十分敏感的“科學(xué)論證耕地保有量”。

全國土地二次調(diào)查匯總結(jié)果顯示，截至2009年年底，全國耕地保有量約為20.3億畝左右。由于近10年以來，中國政府執(zhí)行“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，“規(guī)劃”此次的調(diào)整完善工作，勢必與地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需利用的土地資源密切相關(guān)。

調(diào)整完善工作啟動

“這項(xiàng)工作正在進(jìn)行當(dāng)中，已經(jīng)算是正式啟動了，姜大明部長也布置了有關(guān)工作。”7月10日，國土資源部一位不愿具名的官員向《中國經(jīng)營報(bào)》，國土資源部已經(jīng)正式啟動了對“規(guī)劃”的調(diào)整完善工作。

了解到，國土資源部部長、全國土地總督察姜大明日前召開部長辦公會，在這次會議上，部署了調(diào)整完善“規(guī)劃”的有關(guān)工作，同時(shí)，在這次會議上，審議通過了《土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作方案》。

現(xiàn)行“規(guī)劃”于2005年通過后實(shí)施，并將2006年至2020年全國耕地保有面積的底線，劃定為18億畝。此后，“規(guī)劃”事實(shí)上成為全國土地管理和征占使用的“基本法”——即按照到2020年保有18億畝耕地的指標(biāo)倒算，將新增建設(shè)用地指標(biāo)分配到每年，再逐級分解至地方。

在啟動對現(xiàn)行規(guī)劃的修改完善的有關(guān)工作之前，由國土資源部牽頭，歷時(shí)兩年多時(shí)間，國土資源部、國家統(tǒng)計(jì)局、農(nóng)業(yè)部和各級地方政府完成了“全國土地二次調(diào)查”。二調(diào)工作系由國務(wù)院部署之下展開，按照“二調(diào)”工作部署，二調(diào)結(jié)束后，就分類匯總分析的基本情況，須向國務(wù)院進(jìn)行匯報(bào)。

了解到，在向國務(wù)院匯報(bào)了“二調(diào)”的結(jié)果之后，國務(wù)院向國土資源部提出了適當(dāng)調(diào)整、完善“規(guī)劃”的要求。而在此之前，國土資源部并未明確將調(diào)整完善“規(guī)劃”列入2014年的重點(diǎn)工作，也并未在全國國土資源系統(tǒng)工作會議上向地方國土資源主管部門通報(bào)。

目前，與“工作方案”有關(guān)的工作，由國土資源部土地利用司、耕地保護(hù)司、地籍司、規(guī)劃司等部門協(xié)同負(fù)責(zé)，作為全國國土資源的主管部門，國土資源部有望在年底前拿出一個(gè)初步方案，并征求農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)展改革委等部門的意見，再修改后報(bào)國務(wù)院審議。

事涉“耕地保有量”

按照國土資源部初步擬定的“方案”，“規(guī)劃”的調(diào)整完善工作主要涉及三個(gè)方面，一是耕地保有面積，二是城市開發(fā)邊界，三是及時(shí)更新規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，強(qiáng)化監(jiān)管。這其中，耕地保有面積和城市開發(fā)邊界，都是十分敏感的問題。

接近國土資源部的一位權(quán)威人士說，在部署“方案”時(shí)，對于耕地保有量，姜大明表示，要科學(xué)論證耕地保有量，要依據(jù)二調(diào)成果，調(diào)整增加耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積，合理安排生態(tài)退耕。

“在此之前，對于耕地保有量‘科學(xué)論證’這個(gè)說法，在此前國土資源部的各類會議當(dāng)中，還沒有出現(xiàn)過，這次對耕地保有量使用‘科學(xué)論證’這一說法，是第一次出現(xiàn)。”上述人士表示。

在此之前，全國國土資源系統(tǒng)進(jìn)行的“二調(diào)”匯總結(jié)果顯示，截至2009年年底，全國耕地保有面積，約為20.3億畝。超出“規(guī)劃”所劃定的到2020年保有18億畝的耕地保有面積約2億多畝。

不過，國土資源部始終在系統(tǒng)內(nèi)外部著重強(qiáng)調(diào)，中國的耕地保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻。“二調(diào)”相關(guān)數(shù)據(jù)反映，全國有564.9萬公頃耕地位于東北、西北地區(qū)的林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)，還有431.4萬公頃耕地位于25度以上陡坡，這996.3萬公頃耕地中，有相當(dāng)部分需要根據(jù)國家退耕還林、還草、還濕和耕地休養(yǎng)生息等安排逐步調(diào)整；有相當(dāng)數(shù)量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種。

此外，還有一定數(shù)量的耕地因開礦塌陷造成地表土層破壞、因地下水超采，已影響正常耕種。這樣算下來，適宜穩(wěn)定利用的耕地也就是1.2億多公頃，約合18億畝左右。也正因如此，盡管對于規(guī)劃提出了完善調(diào)整的要求，但國土資源部仍然堅(jiān)持18億畝耕地保有量，不容減少。

城市開發(fā)邊界將確立

“這次完善調(diào)整工作的過程中，國土資源部第一次明確提出了劃定三條線，這三條線實(shí)際上就是給城市開發(fā)劃定了一個(gè)邊界。”前述知情人士表示。所謂三條線，即永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和城市開發(fā)邊界。

在此之前，雖然國土資源部一直在推進(jìn)“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”的有關(guān)工作，但“永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線”系首次正式提出。按照中國現(xiàn)行土地管理制度，在新增建設(shè)用地審批過程中，原則上不得占用基本農(nóng)田，而永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的劃定，實(shí)際上即是“禁止征地”的紅線。

了解到，為了“劃死落實(shí)”基本農(nóng)田保護(hù)紅線，國土資源部聯(lián)合農(nóng)業(yè)部草擬了《國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)工作的報(bào)告》等，這份報(bào)告將向國務(wù)院進(jìn)行匯報(bào)，審議獲得通過并不存在太大的障礙。

“這將對地方政府用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地資源，有更多的約束。”中國城市經(jīng)濟(jì)協(xié)會副會長劉維新告訴說。永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界一旦確立，地方政府粗放式、低成本的城鎮(zhèn)化模式，將難以繼續(xù)維系。

在此之前，北京、上海、天津三大直轄市到2020年的新增建設(shè)用地指標(biāo)已經(jīng)全線告急。北京、天津分別僅余2萬公頃、6000公頃耕地占用空間，上海市則已經(jīng)突破了到2020年耕地占用的空間，實(shí)際上已無新的耕地可供占用。

姜大明則表示，規(guī)劃調(diào)整完善工作要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃和二調(diào)最新成果，遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)點(diǎn)、底圖、用地分類和成果，規(guī)范有序推進(jìn)。要防止地方借機(jī)大規(guī)模調(diào)規(guī)，防止規(guī)劃調(diào)整完善演變成規(guī)劃修編或重編。