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發(fā)債可促進(jìn)法治

有專家認(rèn)為，從源頭上分析可以發(fā)現(xiàn)，地方政府負(fù)債累累的問題由來已久，而且缺乏法律依據(jù)。

來自中央財經(jīng)大學(xué)的研究者趙彥華在接受《法制日報》記者采訪時說，地方債務(wù)的形成存在一定的歷史和現(xiàn)實原因：一方面在城鎮(zhèn)化加速的過程中地方政府的事權(quán)不斷擴(kuò)大，而另一方面在1994年分稅制改革后，地方財政收入占比不斷下降，很多地方僅能維持政府日常運轉(zhuǎn)和基本公共服務(wù)支出，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面已是捉襟見肘，對中央級財政項目和轉(zhuǎn)移支付趨之若鶩?？梢?，依賴融資平臺、土地出讓金等渠道解決資金缺口，客觀上也屬無奈之舉。尤其是在全球金融危機(jī)后啟動了經(jīng)濟(jì)刺激計劃，地方政府具體落實中央制定的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，得到了對地方融資放松管制的默許。

“在中央提出4萬億的投資計劃后，地方政府隨即提出了總規(guī)模高達(dá)18萬億元的投資計劃，而這個數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出地方財政實際收入的數(shù)倍。很顯然，‘錢從哪里來’成為這些‘紙面數(shù)字’能否真正落實的關(guān)鍵。如果從深層體制根源來看，地方政府發(fā)債的真正根源在于當(dāng)前我國各級地方政府承擔(dān)的巨額‘隱性負(fù)債’和依靠賣地生存的財政狀況?！瘪R光遠(yuǎn)說，我國目前的分稅制和預(yù)算法一方面將大量的地方性事務(wù)歸于地方，另一方面明令禁止地方政府發(fā)債和預(yù)算赤字。這樣的制度邏輯使地方政府的財務(wù)狀況一直呈現(xiàn)一個不能自圓其說的扭曲狀態(tài)：一方面地方大量事務(wù)性建設(shè)呈現(xiàn)出對資金的極度渴求，另一方面，地方政府在法律規(guī)定不能負(fù)債的情況下，只能過度依賴銀行和土地收入，承擔(dān)巨額“隱性債務(wù)”。

不少業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，就國際慣例來說，地方政府發(fā)債的做法無可厚非，更是促進(jìn)法治政府建設(shè)的必由之路，關(guān)鍵問題在于如何控制風(fēng)險。

“從法治政府建設(shè)的角度而論，允許地方政府發(fā)債，對于建立一個善治的、為地方負(fù)責(zé)的政府來說，大有裨益。允許地方政府發(fā)債，實際上是直接把地方政府推向了市場，那些透明、善治且財力豐厚的地方政府發(fā)行的公債顯然更容易得到民眾的青睞。因此，發(fā)債在某種程度上可以作為衡量地方政府治理水準(zhǔn)和公共信用的一個透明指標(biāo)，這在一定條件下使得地方政府不得不需要維護(hù)和培育自身的信用?！瘪R光遠(yuǎn)說，因此，地方發(fā)債的關(guān)鍵在于如何從制度設(shè)計上控制各種風(fēng)險。“很顯然，地方債券的市場信用度不在于各個評估機(jī)構(gòu)的評級，而在于地方監(jiān)督是否有力和地方政府的行為模式，這是衡量地方善治的一個重要尺度”。

對此，馬光遠(yuǎn)建議，在給地方發(fā)債開閘的同時，具體的風(fēng)險機(jī)制設(shè)計一定要堅持市場化的方向，不要搞審批、配額等給權(quán)力尋租留下空間的機(jī)制。一旦存在審批和配額，地方政府亦會不遺余力的通過“跑部錢進(jìn)”達(dá)到其目的，整個發(fā)債的機(jī)制將會被破壞，引發(fā)一系列的道德和法律上的風(fēng)險和危機(jī)。中央政府相關(guān)部門只要管制好利率和用途，至于發(fā)債多少，發(fā)債的用途，應(yīng)該將主要的監(jiān)督權(quán)交給地方人大。

“這樣，地方政府發(fā)債的問題由行政審批問題演化成市場選擇問題，由政府信用演化成市場信用，由中央政府監(jiān)督演化成公眾監(jiān)督。這樣，政府發(fā)債的持續(xù)性、規(guī)模、債券的信用完全取決于公眾對地方政府治理水平的評價和監(jiān)督，而只有把監(jiān)督權(quán)力交給公眾，并且這種監(jiān)督有效，則地方政府發(fā)債就不會引發(fā)債務(wù)危機(jī)?！瘪R光遠(yuǎn)說。